چشم انداز اصلاح ساختار و عملکرد نظام بانکی

 در حال حاضر، نظام بانکی را می توان مجموعه ای متشکل از بانک مرکزی، بانک های دولتی و بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی خصوصی دانست. هر یک از اجزای این مجموعه تابع مقررات یا قوانینی خاص هستند. در کلان موضوع براساس اصل ۴۴ قانون اساسی، بانکداری جزو بخش دولتی اقتصاد کشور محسوب می شود که به صورت مالکیت عمومی در اختیار دولت است. در این زمینه تردید نیست که قانون ملی شدن بانک ها مصوب ۱۳۵۸/۰۳/۱۷ شورای انقلاب متاثر از همین طرز تفکر دولتی بودن صنعت بانکداری است؛ قانونی که براساس آن، کلیه بانک های موجود کشور اعم از بانک های خصوصی و بانک های دولتی آن زمان ملی اعلام شدند و بعد از آن، بخش غیردولتی به مدت بیش از یک دهه از حضور و فعالیت در عرصه صنعت بانکداری محروم ماند، اما نظریه دولتی بودن صنعت بانکداری نیز چند سالی بیش در عرصه عمل، تاب پایداری نیاورد و در فروردین ماه سال ۱۳۷۹ مجلس با تصویب قانون اجازه تاسیس بانک های غیردولتی زمینه حضور مجدد بخش های غیردولتی در عرصه صنعت بانکداری خصوصی و رقابت با بانک های دولتی را فراهم آورد. این قانون با مخالفت شورای نگهبان قانون اساسی نیز روبه رو نشد.

در ادامه این روند، ابلاغ سیاست های کلان نظام در مورد اصل ۴۴ قانون اسلامی در سال ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ توسط مقام رهبری انقلاب اسلامی، فصلی نو در عرصه صنعت بانکداری کشورمان برگشود و براساس آن، مقرر شد: بانکداری توسط بنگاه ها و نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت های تعاونی سهامی عام و شرکت های سهامی عام مشروط به تعیین سقف سهام هر یک از سهامداران با تصویب قانون صورت گیرد و افزون بر آن، کلیه بانک های دولتی (به استثنای بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بانک ملی ایران، بانک سپه، بانک صنعت و معدن، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعه صادرات) مشمول واگذاری شدند، اما از حیث مقررات راجع به سیاست گذاری پولی و بانکی و نظارت بر عملکرد بانک ها باید توجه داشت که بانک مرکزی به عنوان سیاست گذار عملیات بانکی و ناظر قانونی بانک ها و موسسات اعتباری در حال حاضر، تابع قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱/۰۴/۱۸ است؛ قانونی دقیق و کارشناسانه که 4 دهه پیش در ۴۵ ماده تصویب شده و نهادهای بسیار تاثیرگذار بانکی نظیر شورای پول و اعتبار یا هیات نظارت اندوخته قانونی اسکناس را پایه گذاری کرد و با وجود اصلاحات مکرر در چندین سال اخیر همچنان صلابت کارشناسی خود را حفظ کرده است.

از جمله ویژگی مهم قانون مورد اشاره، تبیین و شفاف سازی جایگاه و اعتبار قانونی شورای پول و اعتبار است؛ شورایی متشکل از ۱۶ نفر نمایندگان بخش های مختلف اقتصادی دولتی، خصوصی، نمایندگان قوه قضائیه و قوه مقننه و دستگاه های اجرای ذی ربط که استقلال سیاست گذاری بانک مرکزی را عینیت می بخشد. این ویژگی قانونی، استقلال بانک مرکزی در زمینه سیاست گذاری پولی و اعتباری و نظارت بر بانک ها را هم عینیت می بخشد. هیات نظارت اندوخته اسکناس نیز با ترکیب فراقوه ای عامل موثر و بازدارنده ای در برابر دولت ها در زمینه نشر اسکناس بدون پشتوانه قانونی محسوب می شود. افزون بر آن، بانک مرکزی، بانکدار رسمی و قانونی دولت نیز هست. در زمینه عملیات بانکی (اعم از تجهیز یا تخصیص منابع یا ارائه خدمات و تعهدات بانکی) تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا در دهه 60 با وجود نقایص و کاستی های بنیادین و اکتفا کردن روابط حقوقی بانک و مشتری فقط براساس نظریه مشارکت و وکالت، تحولی اساسی در عملیات بانکی پدید آورد و از آن پس مقرر شد بانک ها از عملیات ربوی دوری گزینند، اما گذشت زمان و در کنار آن، تحولات سریع صنعت بانکداری در جهان و گسترش بانکداری الکترونیکی و همچنین همکاری متقابل بانک ها و استارت آپ ها و مواردی از این قبیل، ایجاد اصلاحات ساختاری در حوزه قوانین مربوط به صنعت بانکی کشور را امری اجتناب ناپذیر می سازد. بدون تردید در تحقق این مهم، موضوع اساسی آن است که جامعه از تغییر یا اصلاح قوانین، انتظار ایجاد تحولات اساسی در ساختار و ماموریت های قانونی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و شبکه بانکی کشور را دارد تا در پرتو اصلاحات ساختاری، صنعت بانکداری بتواند خدمات بیشتری به مردم، تقویت واحدهای تولیدی و رشد مثبت اقتصادی کشور ارائه کند. لازمه حصول به این مقصود نیز پختگی کارشناسی و سنجیده عمل کردن و فراهم آوردن زمینه مشارکت سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی در فرآیندهای سیاست گذاری عرصه پول و اعتبار، بانکداری و عملیات بانکی است. به هرحال، در این زمینه کمیسیون اقتصادی مجلس با ادغام چند طرح و یک لایحه، طرحی بسیار مفصل و مطول تحت عنوان نظام جامع بانکداری با هدف ایجاد تغییرات و اصلاحات ساختار در عرصه صنعت بانکداری و وظایف و ماموریت های قانونی بانک مرکزی تهیه کرده که محتملا در آتیه در دستور کار مجلس محترم قرار خواهد گرفت. پاره ای از مشخصات و ویژگی های طرح مورد اشاره عبارت است از:

اول: تغییر ماهیت حقوقی، ساختار تشکیلات بانک مرکزی از شرکت سهامی به موسسه دولتی

دوم: حذف شورای پول و اعتبار

سوم: حذف هیات نظارت اندوخته اسکناس

سوم: دولتی کردن کامل کانون خصوصی بانک ها

چهارم: تعیین نحوه انتخاب و انتصاب رئیس کل بانک مرکزی

پنجم: تشکیل هیات عالی به جای شورای پول و اعتبار متشکل از رئیس کل و قائم مقام و معاون نظارتی بانک مرکزی به عنوان اعضای اجرایی و سه نفر بنا به پیشنهاد وزیر اقتصاد و یک نفر نماینده قوه قضائیه و یک نفر متخصص اقتصادی بنا به پیشنهاد اتاق های سه گانه و تایید وزیر اقتصاد به عنوان اعضای غیراجرایی هیات عالی و تفویض اختیارات وسیع بانک مرکزی به این هیات

ششم: تشکیل هیات حسابرسی به جای هیات نظارت متشکل از رئیس و چهار نفر حسابدار خبره به انتخاب وزیر اقتصاد

هفتم: تعیین بانک مرکزی به عنوان بانکدار دولت

هشتم: تعیین اختیارات بانک مرکزی برای پرداخت تنخواه کوتاه مدت (کمتر از یک سال)

نهم: تعیین مقررات مربوط به سیاست های ارزی (به صورت مدیریت شناور شده) و مدیریت ذخایر

دهم: تعیین مقررات مربوط به پول و نظام پرداخت

یازدهم: مقررات ناظر بر تشکیل موسسات اعتباری و مطالبات جاری آنها

دوازدهم: مقررات مربوط به عملیات بانکی بدون ربا و ضوابط مربوط به عقود تسهیلاتی و تسهیلات با سود معین

سیزدهم: رسمیت بخشی به خسارت تاخیر به عنوان جریمه مالی و تعیین مقررات مربوط به آن

چهاردهم: مقررات راجع به اشخاص تحت نظارت بانک ها و موسسات اعتباری

پانزدهم: احکام مربوط به گزیر، ورشکستگی و بازسازی یا ادغام یا انحلال موسسات مالی

شانزدهم: تشکیل یک بانک دولتی دیگر به نام بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران و تعیین ضوابط مربوط به بانک های توسعه ای

هفدهم: ضوابط مربوط به نهادهای مکمل بانکداری مانند شرکت های اعتبارسنجی و صندوق ضمانت سپرده ها

در جمع بندی نهایی موضوع چنین به نظر می رسد که ضرورت کارشناسی چندانی وجود ندارد که همه این مباحث با هم و به صورت یک لایحه یا طرح قانونی تصویب شوند. به عنوان مثال، می توان مباحث مربوط به ساختار و ارکان و ماموریت های قانونی بانک مرکزی را از مباحث به عملیات بانکی بدون ربا یا تشکیل بانک توسعه جدا کرد و جداگانه در دستور مجلس قرار داد تا مجلس در بررسی و تصویب دچار شتاب زدگی کارشناسی نشود، اما آنچه در مورد طرح مورد بحث بیشتر قابل توجه و دقت نظر کارشناسی است، این پرسش اساسی است که آیا طرح کمیسیون اقتصادی، چشم اندازی روشن و قابل توجه برای ایجاد تحولی اساسی در صنعت بانکداری ارائه می دهد یا خیر؟

در پاسخ به این پرسش و صرف نظر از نکات مثبت طرح مورد بحث، به نظر می رسد جهت گیری کلان این طرح به سوی دولتی کردن بانک مرکزی و ارکان سیاست گذار آن، حذف شورای پول و اعتبار و هیات نظارت اندوخته اسکناس و محروم کردن عملی بخش تعاونی و خصوصی از حضور موثر و تاثیرگذار در زمینه سیاست گذاری مسائل پولی و اعتباری و بانکی است. در کنار آن، فقدان مبانی قوی و معتبر فقهی برای تبیین عملیات بانکی بدون ربا و مقررات راجع به آن و اکتفا نکردن به نظریه وکالت و مشارکت برای تبیین روابط پیچیده حقوقی بین بانک ها و مشتریان، رسمیت بخشی به خسارت تاخیر تادیه، تبدیل ساختار بانک مرکزی از شرکت به موسسه دولتی و دولتی کردن کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی و همچنین عدم ورود به حوزه های بانکداری نوین بین المللی و بانکداری الکترونیک نیازمند تجدیدنظر اساسی است.

شاید مناسب ترین راه حل برای اعمال اصلاحات عمیق کارشناسی در طرح کمیسیون اقتصادی مجلس، انتشار عمومی متن نهایی و نظرخواهی از نخبگان بانکی و اقتصادی کشور و بانک ها در این زمینه است. باید منتظر ماند و دید تا کمیسیون محترم اقتصادی مجلس چه تدبیری برای اعمال اصلاحات کارشناسی در طرح خود می اندیشد.

کارشناس ارشد حقوق بانکی*