مسئولیت صندوق ضمانت سپرده ها در قبال مطالبات بانک مرکزی

این روزها که فرآیند «گزیر» بانک آینده در صدر اخبار بانکی قرار دارد، یک پرسش، ذهن بسیاری از افراد را درگیر کرده است: صندوق ضمانت سپرده های بانکی چه مسئولیت قانونی برای پرداخت مطالبات معوق بانک مرکزی از بانک آینده دارد؟ براساس صورت جلسه شماره 659 مورخ 29 شهریورماه 1404 هیأت مدیره بانک آینده (متکی به مصوبه مجمع عمومی به طور فوق العاده)، هیأت مدیره دولتی بانک خصوصی آینده، انتخاب و سمت های آنان مشخص شده است. وب سایت بانک سابق آینده در تاریخ 27 مهرماه رسما گزارش داد: «در آیین تکریم و معارفه مدیران جدید بانک آینده، «فرشاد حیدری» مدیرعامل بانک آینده از تدوین «برنامه جامع اصلاح» با محوریت افزایش سرمایه و ارتقای جایگاه بانک، خبر داد و با اشاره به تدوین برنامه مدوّن چهار ساله با هدف گذار و ارتقای وضعیت موجود، برنامه ریزی جهت «افزایش سرمایه نقدی و غیرنقدی»، «اصلاح صورت های مالی» و «توسعه و ارائه تسهیلات» را از جمله مفاد این برنامه میان مدت، عنوان کرد. او از ارائه برنامه پیشنهادی افزایش سرمایه بانک به میزان حدود 200 هزار میلیارد تومان به بانک مرکزی و سهامداران، خبر داد و ابراز امیدواری کرد با حمایت همه ارکان مسئول، افق تازه ای پیش روی این نهاد مالی گشوده شود.»

با وجود برنامه های اصلاحی آخرین مدیرعامل بانک آینده، دیری نگذشت که رئیس کل بانک مرکزی در اوایل آبان، اعلام کرد: «با حمایت سران محترم سه قوه، بانک آینده پس از دو دهه ناترازی و عملکرد ناسالم، تعیین تکلیف شد.» البته تصور می کنم منظور «محمدرضا فرزین» از «عملکرد ناسالم»، عملکرد مدیران منتخب دولتی بانک آینده نبوده است. بدین ترتیب، با شیوه ای ابداعی (نه منحل و نه ادغام) بانک آینده عملا تعطیل و در بانک ملی ایران، ادغام شد. همان رویدادی که در جریان انحلال و ادغام چند بانک خصوصی در بانک دولتی سپه، واقع شد. به هر حال، بانک آینده به تاریخ پیوست، اما حواشی مرتبط با این بانک همچنان ادامه دارد. بعد از انتشار عمومی خبر ورود بانک آینده به مرحله «گزیر»، هر یک از مسئولان بانک مرکزی در مورد وضعیت بانک آینده اظهارنظر کردند؛ از جمله معاون تنظیمگری و نظارت بانک مرکزی، گفت: «براساس قانون برنامه هفتم و قانون بانک مرکزی، تمامی دارایی های غیرنقد شونده بانک آینده سابق از طریق صندوق ضمانت سپرده ها و شرکت مدیریت دارایی – بدهی (AMC) پس از مرحله تعیین ارزش گذاری، به فروش می رسد و طلب بدهکاران پرداخت می شود.» مدیرکل نظارت بانک مرکزی نیز در مورد میزان بدهی بانک آینده به بانک مرکزی، گفت: «هم اکنون بدهی بانک به دو بخش بدهی به سپرده گذاران و بدهی به بانک مرکزی تقسیم می شود. این بانک در حال حاضر 245 همت به سپرده گذاران بدهکار است و بدهی این بانک به بانک مرکزی نیز به حدود 320 تا 325 همت می رسد که 170 همت هم بابت وجه التزام به آن اضافه می شود که مجموع بدهی این بانک به 750 همت می رسد.»

از طرف دیگر، چندی قبل از این تحولات، «طهماسب مظاهری» رئیس کل اسبق بانک مرکزی در یک مصاحبه، گفت که بانک مرکزی در فاصله سال های 1401 تا 1403، «200 هزار میلیارد تومان» به بانک آینده پرداخت کرده است؛ البته اعلام این خبر، واکنش های متفاوتی به دنبال داشت و مشخص نیست که آیا مبالغ مورد بحث به عنوان تسهیلات بانکی توسط بانک مرکزی به بانک آینده پرداخت شده یا بخشی از اضافه برداشت بانک آینده از منابع بانک مرکزی است. به هرحال، بیش یا کم این مبالغ کلان و جرائم مالی تعلق گرفته به آن، بدهی بانک آینده به بانک مرکزی است. حال پرسش آن است که آیا بانک مرکزی می‎تواند مطالبات معوق خود از بانک آینده را از محل منابع صندوق ضمانت سپرده ها وصول نماید؟

صندوق ضمانت سپرده ها چگونه متولد شد؟

تولد صندوق ضمانت سپرده ها در واقع، مولود مقررات و سیاست های برنامه پنجم توسعه است. ماده 95 این قانون در مورد صندوق توسعه، گفته است: «به منظور تضمین بازپرداخت وجوه متعلق به سپرده گذاران بانک ها و سایر مؤسسات اعتباری در صورت ورشکستگی، به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می شود حداکثر تا پایان سال اول برنامه، نسبت به ایجاد صندوق ضمانت سپرده ها با رعایت شرایط ذیل اقدام نماید:

الف ـ صندوق ضمانت سپرده ها، نهاد عمومی غیردولتی است که از محل حق عضویت های دریافتی از بانک ها و سایر مؤسسات اعتباری، اداره خواهد شد.

ب ـ عضویت کلیه بانک ها و سایر مؤسسات اعتباری در صندوق ضمانت سپرده ها الزامی است.

ج ـ میزان حق عضویت ها متناسب با گردش مالی بانک ها و مؤسسات اعتباری مذکور بنا به پیشنهاد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب هیأت وزیران می رسد.

د ـ اساس نامه صندوق ضمانت سپرده ها بنا به پیشنهاد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و با هماهنگی معاونت به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید.»

اساس نامه قانونی صندوق نیز مصوب 10 اسفندماه 1390 هیأت وزیران است. ماده 5 اساسنامه اصلاحی این صندوق، «ضمانت سپرده های هر شخص، اعم از ريالی و ارزی در هر مؤسسه اعتباری» را از جمله وظایف قانونی این صندوق تعیین کرده است؛ با این توضیح که «سقف تضمين براي هر يك از سپرده گذاران به پيشنهاد هيأت امنا به تصويب هيأت وزيران مي رسد.» همچنین براساس مصوبه 27 مردادماه 1394 هیأت دولت، «سقف تضمین بدهی هر سپرده گذار در هر یک از بانک ها و موسسات اعتباری عضو صندوق حدود یک میلیارد ریال است.» ضمناً مصوبه مورداشاره، گفته است: «استفاده بانک ها و مؤسسات اعتباري از ظرفیت های قانوني صندوق ضمانت سپرده ها، منوط به پرداخت كامل حق عضويت مقرر در مهلت های تعيين شده توسط صندوق است.» همچنین به موجب همین مصوبه، «تشخيص موارد و مصاديق سپرده نزد بانک ها و مؤسسات اعتباري با بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران است.»

بنابرین سپرده مازاد بر یک میلیارد ریال تحت پوشش تضمینی صندوق ضمانت سپرده ها قرار ندارد، اما یک میلیارد ریال یا چند میلیارد ریال سقف پوشش تضمینی چندان تفاوتی ندارد و مهم آن است که فلسفه تاسیس این صندوق صرفا تضمین سپرده های بانکی مردم است. بنابراین به طور منطقی، مطالبات بانک مرکزی از هر یک از بانک ها و از جمله بانک آینده، خواه ناشی از پرداخت تسهیلات بانکی باشد یا ناشی از اضافه برداشت از منابع بانک مرکزی، در هر صورت از قانون برنامه و اساسنامه قانونی صندوق ضمانت سپرده ها نمی توان استنباط کرد که صندوق مجاز است مطالبات معوق بانک مرکزی از بانک آینده یا هر بانک دیگر را از منابع صندوق ضمانت سپرده ها تضمین پرداخت نماید.

ضمانت سپرده های بانکی مردم در آمریکا

شرکت بیمه سپرده فدرال (Federal Deposit Insurance Corporation) یک شرکت دولتی بیمه آمریکایی است که در سال ۱۹۳۳ تأسیس شده است. به گفته هوش مصنوعی، FDIC مسئولیت مهمی در حفظ اعتماد عمومی به سیستم بانکی دارد. شرح وظایف کلیدی آن به صورت زیر است:

* تضمین سپرده ها: FDIC به سپرده گذاران بانکی تضمین می کند که ودیعه های پرداختی تا سقف مشخصی در صورت ورشکستگی بانک، پرداخت خواهند شد. سقف این پوشش در حال حاضر به صورت معمول تا 250 هزار دلار برای هر حساب ترکیبی است (براساس نوع حساب و مالکیت آن). این میزان ممکن است در برخی شرایط و با تصمیمات مجلس یا نهادهای مالی تغییر کند.

* پایداری سیستم بانکی: با ارائه پوشش سپرده ها، FDIC به کاهش ترس سپرده گذاران در ازدست دادن سرمایه شان در مواقع بحران بانکی، کمک می کند و به ثبات مالی و جلوگیری از فرار سپرده ها از بانک ها (خروش سپرده ها) می انجامد.

* نظارت و بازرسی: هرچند وظیفه اصلی نظارت مستقیم بر بانک ها برعهده مقامات نظارتی، مثل اداره بانکداری ایالات متحده (OCC)، سازمان خدمات مالی ایالت ها و... است، FDIC به عنوان آژانسی باتجربه در مشکلات سپرده ها، در بازرسی ها و ارزیابی ریسک های سپرده گذاری و بانک ها، نقش مشورتی و اجرایی دارد.

* مدیریت حوادث شکست بانک: در صورت ورشکستگی یا توقف بانک، FDIC مسئول اجرای فرآیند حل وفصل بانک است. این شامل ورود به فرآیند پرداخت سریع سپرده گذاران یا فروش دارایی های بانک به بانک دیگر یا به سایر سرمایه گذاران است تا سپرده گذاران به پول خود دست یابند و شرکت های معتبر حفظ شوند.

* شفافیت و اطلاع رسانی به سپرده گذاران: FDIC اطلاعات مربوط به پوشش سپرده ها، روند پرداخت و وضعیت بانک را به سپرده گذاران و عموم مردم، شفاف و قابل دسترس می کند تا از عدم قطعیت و سردرگمی جلوگیری کند.

* آموزش و آگاهی رسانی: این سازمان به آموزش عمومی درباره اهمیت بیمه سپرده و نحوه مدیریت ریسک مالی می پردازد تا افراد با آگاهی بیشتری سپرده گذاری کنند.

نکته کلیدی: پوشش بیمه ای FDIC تنها برای سپرده هایی است که در بانک های عضو FDIC نگهداری می شوند و برخی دارایی ها، مانند سهام در بورس یا صندوق های غیرمستقیم سرمایه گذاری ممکن است از پوشش بیمه ای برخوردار نباشند و یا پوشش محدود داشته باشند. در مواقع خاص، سقف و شرایط می تواند تغییر کند، بنابراین همیشه برای هر حساب خود بررسی کنید که چه مقدار بیمه می شود و چه دارایی هایی تحت پوشش است. باتوجه به این نکته از هوش مصنوعی پرسیده شد که آیا FDIC، بدهی بانک ها به بانک مرکزی را هم تحت پوشش تضمینی خود قرار می دهد؟ پاسخ: خیر. پوشش بیمه FDIC تنها مربوط به سپرده های اشخاص و شرکت ها در بانک های عضو FDIC است و شامل بدهی های بانکی به بانک مرکزی یا سایر نهادهای مالی نمی شود. بدهی بانک ها به بانک مرکزی معمولاً جزو بدهی های غیرقابل بیمه یا تحت چارچوب های نظارتی پولی می شود و توسط FDIC تضمین نمی شود. FDIC برای سپرده ها (مانند چک های جاری، پس اندازی و حساب های ناکارآمد با محدودیت های سقف پوشش) فراهم می کند تا در صورت ورشکستگی بانک، سپرده گذاران بتوانند بازپرداخت امنی داشته باشند. این پوشش به دارایی های خاصِ بانک و مالکیت حساب ها محدود است. بدهی های بدهکاران بانکی به ابزارها یا نهادهای غیرسپرده گذار مانند اوراق بدهی بانکی، بدهی های به بانک مرکزی یا سایر تعهدات مالی خارج از حوزه سپرده ها معمولاً تحت پوشش بیمه FDIC قرار نمی گیرند.

تضمین سپرده های بانکی در اتحادیه اروپا

براساس اطلاعات به دست آمده از هوش مصنوعی، تضمین سپرده ها در اتحادیه اروپا به دو سطح انجام می شود و به طور کلی، فاكتورهای مشخصی وجود دارد:

* نهاد مسئول تضمین سپرده ها: هر کشور عضو اتحادیه اروپا معمولاً یک صندوق تضمین سپرده ها دارد (Deposit Guarantee Scheme یا DGS). این صندوق ها مسئول تأمین سپرده های بانکی افراد و شرکت ها تا سقف مشخصی در صورت ورشکست یا ورشکست شدن یک بانک هستند. سطح پوشش معمولاً برای اکثر کشورها برابر با 100 هزار یورو برای هر سپرده گذار است، اما می تواند بسته به کشور و برخی شرایط (مثلاً حساب های بازنشستگی یا حساب های زوج/همسران) تغییر کند یا دارای سقف های متفاوتی باشد. صندوق ها معمولاً در سطح ملی اداره می شوند و به سیاست های همسو با مقررات اتحادیه اروپا عمل می کنند تا یک چارچوب همگانی تضمین سپرده بسازند.

* وجود نهادی مشابه FDIC در اتحادیه اروپا؟ بله، به صورت مشابه وجود نهاد مرکزی واحد مانند FDIC در آمریکا وجود ندارد. در اتحادیه اروپا، نقش تضمین سپرده ها به عهده DGSهای ملی است که در هر کشور قرار دارند، اما اتحادیه اروپا با تدوین هدایت ها و چارچوب های مشترک (مانند Dir. 2014/49/EU (Deposit Guarantee Schemes Directive) و اصلاحات بعدی)، تلاش می کند اطمینان یابد که همه کشورها از سطح پوشش مشابه و استانداردهای ایمنی سپرده پیروی می کنند و کارکرد صندوق ها با یکدیگر سازگار است. برای اروپایی ها، وجود یک پوشش سپرده واحد در سطح اتحادیه وجود ندارد، اما پوشش ها به هم پیوندی و هماهنگی با استانداردهای UE مسیر می شوند تا در صورت بحران بانکی در یک کشور، سپرده گذاران تحت حفاظت مشابهی باشند و به سرعت به سپرده های خود دسترسی داشته باشند.

به طور خلاصه، نهادی که در هر کشور اتحادیه اروپا، تضمین سپرده ها را انجام می دهد، صندوق تضمین سپرده های همان کشور است (DGS ملی). در اروپا یک نهاد مرکزی واحد مشابه FDIC وجود ندارد، اما چارچوب های اتحادیه ای و هماهنگی های قانونی برای همسان سازی پوشش ها و مدیریت بحران وجود دارد. همچنین در اتحادیه اروپا، نهادی اختصاصی برای تضمین بدهی های بانکی به بانک مرکزی کشور عضو وجود ندارد. نکته کلیدی این است که تضمین سپرده ها در اتحادیه اروپا به عهده صندوق های تضمین سپرده ها (DGS) ملی هر کشور است، نه یک نهاد واحد بین المللی. همچنین بدهی های بین بانکی که به بانک مرکزی یا نهادهای پولی دیگر مربوط می شود، معمولاً تحت پوشش صندوق تضمین سپرده ها نیستند و توسط سیاست های پولی و مدیریت بدهی های بانکی تحت چارچوب های نظارتی تعیین می شوند. راهبرد اروپایی روی همگرایی استانداردها و سقف های پوشش سپرده ها متمرکز است تا در صورت بحران بانکی، سپرده گذاران به جای ریسک های مختلف کشورها، پوشش مشابهی دریافت کنند. این همگرایی با Directivesی مانند Deposit Guarantee Schemes Directive (Directive 2014/49/EU) و اصلاحات بعدی صورت می گیرد، اما نهادی واحد در سطح اتحادیه وجود ندارد.

کارکرد اصلی صندوق ضمانت سپرده ها

با توجه  به اطلاعات ارائه شده، نه در آمریکا و نه در کشورهای اتحادیه اروپا، صندوق یا نهاد تضمین کننده سپرده های بانکی، تضمین مطالبات بانک مرکزی از بانک ها را برعهده ندارد. در ایران نیز قانون شفاف و صریح است و صراحتاً هدف قانونگذار از تأسیس صندوق ضمانت سپرده ها، «تضمین بازپرداخت وجوه متعلق به سپرده گذاران بانک ها و سایر مؤسسات اعتباری در صورت ورشکستگی» تعیین شده است. بنابراین بانک مرکزی نمی‎تواند مطالبات معوق خود از بانک آینده را وصول نماید و بایستی به فکر راهکار دیگری در این زمینه باشد. فراموش نکنیم که منابع صندوق ضمانت سپرده ها بیشتر توسط شبکه بانکی کشور تأمین می شود. قانونگذار، اجازه وصول مطالبات معوق بانک مرکزی از منابع صندوق ضمانت سپرده ها را نداده است. صندوق ضمانت سپرده ها قانوناً مسئول پرداخت مطالبات بانک مرکزی از بانک ها و مؤسسات اعتباری نیست.