تفریق صنعت از تجارت

پس از هشت سال وزارت بازرگانی بار دیگر با هویتی مستقل به کابینه دولت بازمی گردد. نمایندگان مجلس در جلسه علنی چهارشنبه گذشته طرح تفكيك وزارت بازرگاني از وزارت صنعت، معدن و تجارت را برای چندمین بار به معرض رأي گذاشتند و این بار با اكثريت آرا تصويب كردند. این چندمین باری است که حوزه بازرگانی در چرخه ای از آزمون و خطای تفکیک و ادغام از مجموعه صنعت و معدن جدا شده و یا به دامن آن باز می گردد؛ چنانچه سیر تطور تفکیک و ادغام حوزه های «صنعت و معدن» با حوزه «بازرگانی» در اقتصاد ایران نشان می دهد از سال 1308 تا 1398 این مسئله بارها دستخوش تغییر و تحول شده و قدمتی 90 ساله دارد.

در انتظار وزارتخانه بیستم در دولت دوازدهم

آخرین بار هشتم تیرماه سال 1390 بود که وزارت بازرگاني در آخرین تغییر و تحول در وزارت صنعت و معدن، ادغام و یا به تعبیر درست تر، الصاق و تجمیع شد. به موجب «قانون تشکیل دو وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی و صنعت، معدن و تجارت» وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی در این سال در یکدیگر ادغام شدند و حالا با گذشت هشت سال از تجربه ادغام و رفت وآمد چهار وزیر در قامت وزارت صنعت، معدن و تجارت، این اقدام گویا نتوانسته اقناع لازم برای تداوم مدل ادغام را در اقتصاد ایران فراهم بیاورد.

به همین دلیل، موضوع تفکیک حوزه بازرگانی از وزارت صمت بارها از سوی دولت در سه سال اخیر مطرح شد و هر بار هم با جواب «نه» نمایندگان مجلس مواجه شد، تا اینکه سوم مهرماه امسال با ۱۱۶ رأی موافق، ۴۶ رأی مخالف و ۳ رأی ممتنع از مجموع ۱۹۴ نماینده حاضر در جلسه علنی مجلس، جزییات طرح «تشکیل وزارت تجارت و خدمات بازرگانی» به تصویب رسید و حالا تنها به تایید شورای نگهبان احتیاج است تا بیستمین وزارتخانه دولت دوازدهم نیز به منصه ظهور برسد. در مصوبه جديد مجلس آمده است که از تاريخ تصويب اين قانون، «وزارت بازرگاني» تشكيل مي شود و «وزارت صنعت، معدن و تجارت» از اين پس به عنوان سابق «وزارت صنايع و معادن» و «وزارت جهاد كشاورزي» نیز بدون تغيير با كليه وظايف و اختيارات سابق به فعاليت خود ادامه مي دهد.

تجربه تفکیک و ادغام در اقتصاد ایران نشان می دهد تغییرات ساختاری در دو حوزه «صنعت و معدن» و «بازرگانی» تا پیش از انقلاب 1357 بیشتر در قالب ادغام در وزارت اقتصاد و یا تفکیک از آن صورت می گرفت و این موضوع تا سال 1352 ادامه داشت، اما در سال های پس از پیروزی انقلاب، درحالی وزارت اقتصاد و وزارت بازرگانی مستقل بوده و دستخوش جرح و تعدیل ساختاری نشدند که عمده تحولات ادغام یا تفکیک به حوزه صنایع و معادن متمرکز بود؛ تا اینکه در تیرماه 1390 و پس از یک دوره ثبات 40 ساله در شکل گیری وزارت بازرگانی مستقل مجددا حوزه های «صنایع و معادن» و «بازرگانی» به موجب «قانون تشکیل دو وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی و صنعت، معدن و تجارت» با هم ادغام شدند.

مقایسه تطبیقي ساختار وزارتخانه ها

سیاست های اصلاح ساختار در کشورهای مختلف جهان نشان می دهد کشورها معمولا براساس الگوی توزیع اولویت ها در حوزه های مختلف و تجانس عملکرد دستگاه های اجرایی حاضر در حوزه های مختلف، اقدام به ادغام یا تفکیک وزارتخانه های خود می کنند. براساس تجربه جهانی، مهمترین دلایل تفکیک یا ادغام وزارتخانه ها، اهداف توسعه ای و کارکردی کشورها تحت استراتژی و راهبردهای بلندمدت است. در کشورهای مختلف دنیا نسخه های مختلفی از ادغام یا تفکیک در حوزه های صنعتی و تجارت استفاده می شود، اما نکته مهم آن است که در عمده این کشورها، سیاست های تجاری و صنعتی با هم هماهنگ و سازگار هستند و این سیاست ها در یک نهاد مستقل یا چند نهاد به هم مرتبط، همساز شده و به اجرا درمی آیند.

تجربه جهانی نشان می دهد در حوزه تحولات ساختاری در سطوح وزارتخانه، هیچ نسخه واحدی در جهان وجود ندارد و شاید بتوان گفت تنها نسخه ای که از بررسی تجربیات جهانی به دست می آید شامل دو توصیه است؛ اول اینکه هر اقدامی در این زمینه باید برمبنای برنامه و راهبرد مشخص و با هدف کاهش هزینه و بهبود تخصیص منابع صورت پذیرد و دوم اینکه هر تصمیمی در رابطه با ادغام یا تفکیک در رأس هرم اجرایی دولت باید براساس شرایط اقتصادی و میزان توسعه یافتگی و توزیع اولویت های هر کشور در مسیر توسعه (Path Expansion) باشد.

اصولا تعداد وزارتخانه ها رابطه معکوسی با سطح توسعه و رابطه مستقیمی با وسعت کشورها و شکاف موجود بین وضع موجود و چشم انداز ترسیم شده در اسناد راهبردی دارد. کشورهای آلمان، آمریکا و ژاپن هر کدام 15 وزارتخانه، فرانسه و انگلیس 19وزارتخانه، ایتالیا 20 و کانادا 33 وزارتخانه دارند. این درحالی است که تعداد وزارتخانه های ایران درحال حاضر با احتساب وزارت جدید «میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری» به 19 وزارتخانه می رسد و با تشکیل وزارت بازرگانی به 20 وزارتخانه افزایش می یابد. هند نیز با 50 وزارتخانه رکورددار بیشترین تعداد وزارتخانه است و کشورهای مصر و اندونزی هم به ترتیب با 32 و 31 وزارتخانه در زمره کشورهای دارای بیشترین تعداد وزارتخانه هستند. جالب اینجاست که کشور چین هم به عنوان پرجمعیت ترین کشور جهان، 20 وزارتخانه دارد.

استراتژی چهارگانه ادغام در ایران و جهان

کشورها معمولا از چهار استراتژی مختلف برای ادغام وزارتخانه ها استفاده می کنند که شامل ادغام جهشی، ادغام تعدیلی، ادغام تدریجی و ادغام تلفیقی است. در ایران، عمده ادغام ها از نوع جهشی بوده و این نوع ادغام ها معمولا در غیاب پشتوانه فنی و چارچوب راهبردی بلندمدت انجام می شود. بررسی تجربه جهانی نشان می دهد ادغام و تفکیک جهشی بیش از اینکه ریشه در انگیزه های فنی داشته باشد، تحت تأثیر انگیزه های سیاسی صورت می گیرد. برای مثال، سیاست گذاران مالزی در سال 2013 در یک تصمیم آنی و لحظه ای، دو وزارتخانه علوم و آموزش و پرورش را با هم ادغام کردند و هدف شان تمرکز برنامه ریزی آموزشی در وزارتخانه جدید بود، اما به دلیل غیر فنی بودن تصمیم در کمتر از دو سال مجددا این دو وزارتخانه از هم جدا شدند.

در استراتژی ادغام تعدیلی، هر یک از سازمان ها بدون دخالت در امور یکدیگر به تعدیل مأموریت ها و شرح وظایف و فعالیت های خود می پردازند و در این استراتژی برای اجتناب از هزینه های ادغام، سازمان ها در یکدیگر ادغام نمی شوند. در واقع، هدف در استراتژی تعدیلی، کاهش موازی کاری و تحمیل کمترین هزینه در صورت تغییر است. در ادغام تدریجی اما سازمان ها با پذیرش ادغام به زمینه سازی تدریجی برای اجرای کامل آن می پردازند و به خاطر تدریجی بودن فرآیند ادغام، این استراتژی مخاطره بالای استراتژی جهشی را ندارد. در کشور ژاپن پس از تصویب قانون ادغام وزارتخانه ها در سال 1998 و گذشت دو سال از آن، درحالی که مقدمات اجرای این تصمیم فراهم شده بود، در اول ژانویه 2001 این قانون اجرایی شد. نوع چهارم استراتژی های ادغام نیز استراتژی تلفیقی است و مناسب سازمان هایی است که حوزه فعالیت آنها گسترده است. در این نوع ادغام، سازمان ها به صورت یکپارچه ادغام نمی شوند، ولی بخش های گوناگون بنا به ضرورت و به شیوه های متفاوت ادغام می شوند.

در نگاه شکلی و فرم وزارتخانه ها، بسیاری از کشورها به ویژه کشورهای جنوب شرق آسیا که رشد سریع صنعتی آنها به معجزه آسیایی مشهور است، از الگوی ادغام دو حوزه تجارت و صنعت و مدل میتی (MITI) ژاپن استفاده کردند و کشورهای کره جنوبی، هنگ کنگ، سنگاپور و مالزی ازجمله این کشورها هستند.

در کشورهای بزرگ صنعتی مثل آمریکا، آلمان، فرانسه و روسیه نیز حوزه های صنعت و تجارت ادغام هستند، اما عموما همانند ساختار وزارت اقتصاد ایران در سال 1341 اداره می شوند. در مقابل، کشورهای زیادی مانند کانادا، ترکیه، انگلستان، ایتالیا، چین، اندونزی و بلژیک دارای وزارت بازرگانی مستقل از وزارت صنعت هستند، اما در همه این کشورها، سیاست های تجاری و صنعتی به صورت متمرکز و هماهنگ تصمیم گیری و اجرا می شود.

دلایل منتقدان تفکیك وزارت صمت

در همین حال و همزمان با موافقت مجلس با تشكيل وزارت بازرگاني، نهاد پژوهشی مجلس در گزارشی به دلایل موافقان و منتقدان احیای وزارت بازرگانی پرداخته و در پایان با طرح این پرسش که چه باید کرد، دو راه حل را پیش پای مخاطب گذاشته است. مرکز پژوهش ها در این گزارش ابتدا به دیدگاه منتقدان تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت پرداخته و از دلایلی سخن می گوید که به گواه این منتقدان، تفکیک وزارت صمت را تنها تغییر شکلی و نه محتوایی معرفی می کند.

* اتخــاذ سیاسـت های تجــاری و صنعتــي واحد، ضرورت ادغام را ایجاب می کند. مخالفــان تفکیــک معتقدنـد سیاسـت هـای تجـاری بایـد در خدمـت تولیـد قـرار گیـرد و از ایـن رو، سیاسـت هـای تجـاری و صنعتـی بایـد بـه صـورت یکپارچـه اتخـاذ شود. منتقدان تفکیك می گویند بـدون سیاسـت تجـاری هماهنـگ بـا صنعـت نمـی تـوان تولیـد قدرتمنـد داشـت. همچنیـن زنجیـره کامـل از تولیـد بـه مصـرف در اختیـار یـک وزارتخانـه خواهـد بـود و مـی تـوان منفعـت کل زنجیـره را تأمیـن کـرد.

* وظایـف بازرگانـي بـا صنعـت تداخـل دارد و همیـن تداخـل موجـب اختـلاف مي شـود؛ چنانچه دو وزارتخانـه سـابق درخصـوص سیاسـت هـای تجـاری و تداخـل آن بـا تولیـد با هم اختلاف داشـتند کـه بـا ادغـام، این مشـکل برطـرف شـده اسـت.

* تنظیم سیاست های تجاری با هدف تقویت تولید و جلوگیری از واردات بي رویه كالاهای مصرفي و نهایي توسط بخش بازرگاني مستقل لازم است.

* همگرایي صنعت و تجارت برای تسهیل فرآیند صادرات، واردات و حمایت از تولید و برقراری موافقتنامه و قطعنامه های تجارت آزاد منطقه ای، بین المللي و چندجانبه با كشورهای دیگر در قالب یك وزارتخانه قابل انجام است.

* از آنجا که فعالیت های تولیدی و صنعتی در ارتباط مستقیم با فعالیت های بازرگانی قرار می گیرد، سازماندهی آنها در قالب یک وزارتخانه و پیش بینی اختیارات کافی از جهت برنامه ریزی، نظارت، تخصیص منابع و سیاست گذاری و تنظیم بازار در عرصه های تولید و بازرگانی می تواند مسئولیت توسعه و رشد صنعتی کشور را پاسخگو باشد.

دلایل موافقان تفکیك وزارت صمت

بازوی کارشناسی مجلس در ادامه گزارش سپس به دلایل موافقان تفکیك وزارت صمت رجوع می کند و از استدلال هایی سخن به میان می آورد که این تفکیک را اقدامی ضروری و راهبردی در اقتصاد ایران می داند.

* سیاست گذاری و مدیریت، متمرکز می شود؛ از یک سو، بخش «صنعت و معدن» بیشتر دغدغه تولید و بهره برداری را دارد و از دیگر سو، بخش «بازرگانی» ماهیتی فرابخشی دارد و دغدغه اش تجارت و حضور در بازارهای جهانی و نیز حمایت از مصرف کنندگان است. همچنین ماهیت وظایف فرابخشی وزارت بازرگانی سبب شده تا با ادغام در وزارت صنعت، معدن و تجارت، نظام بازرگانی کشور بدون متولی کارآمد باقی بماند. ازسوی دیگر، با ادغام فعالیت های تجاری و بازرگانی، بخش های مؤثر در صنعت همانند صنایع پتروشیمی، صنایع مخابراتی، صنایع دارویی، صنایع نظامی و صنایع کشاورزی مورد غفلت قرار می گیرند و در انتها، دیپلماسی تجاری و موضوع پیوستن به سازمان تجارت جهانی فراموش می شود و مسکوت می ماند.

* بـا ادغـام بازرگانی در صنایـع و معـادن، ایـن وزارتخانـه بسـیار بـزرگ شـده و به عنوان یک سیستم دچار چنان پیچیدگی و سنگینی شده که مدیریت چابک و کارای آن امری تقریبا محال می نماید، بنابرایـن حتی یـک وزیـر توانمنـد هم قدرت اداره ایـن سـاختار را نـدارد و برخـی وظایـف بـه صـورت ضعیـف و ناقـص صـورت می گیـرد.

* در ساختار فعلی وزارتخانه بیشتر تجمیع یا چسبیدن دو وزارتخانه صورت گرفته است و نه ادغام و تغییر خاصی در رویکردها و پارادایم های وزارتخانه صورت نگرفته است. از این رو، بهتر است تفکیک نهایی شود. نبود بستر مناسب جهت ادغام به جهت عدم خروج کامل وزارتخانه از فعالیت های صنعتی، معدنی و تجاری و ادامه تصدیگری ها، مانع از تکمیل روند ادغام شده است.

* افزایش قاچاق، بخشی نگری در تعیین تعرفه ها و فروپاشی نظام حمایت از حقوق مصرف کننده، افزایش سهم کالاهای مصرفی از واردات، از بین رفتن نظام یکپارچه بازرگانی با تغییر متولیان ثبت سفارش و عدم حمایت های ساختاری از نظام صنفی کشور در دوره ادغام به وجود آمده است.

مشکل بوروکراسی ایرانی؛ از فرم تا محتوا

مشکل بوروکراسی ایرانی، فرم نیست بلکه محتوا است و بنابراین مصوبه اخیر مجلس برای تفکیک حوزه بازرگانی از وزارت صنعت، معدن و تجارت، دردی از دردهای اقتصاد ایران را دوا نمی کند. تجربه نشان داده است که تغییر و تحولات در شکل و فرم، تاثیری در محتوای یک اقتصاد دولتی، آن هم از نوع بوروکراسی پیر و خسته ایرانی باقی نمی گذارد.

دیدگاه مرکز پژوهش های مجلس نیز گواه آن است که استراتژی ادغام یا تفکیک وزارتخانه ها اگر به صورت جهشی، بدون پشتوانه فنی و بدون استراتژی اجرا شود نه تنها هدف چابک سازی، افزایش بهره وری، همگرایی بیشتر حوزه های تولید و تجارت و در نهایت رشد اقتصادی را مهیا نمی کند، بلکه به دلیل تشدید شکست در هماهنگی ها و نابسامانی بازار داخلی، به تضعیف حوزه های ادغام شده می انجامد.

روند متغیرهای تولید و تجارت کشور نشان دهنده ناموفق بودن استراتژی ادغام وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی در ایران بوده و موجب تحول آفرینی در هر دو بخش تولید و تجارت را فراهم نکرده است. حال باید به این سؤال پاسخ داد که چه باید کرد؟ آیا باید همین ساختار حجیم، غیرچابک و میراث ادغام جهشی ناکارآمد را حفظ و ادامه داد یا فرآیندهای ناقص ادغام را تکمیل کرد؟ در نهایت به نظر مي رسد دو راه حل وجود دارد كه تصمیم گیری درباره آن منوط به وزني است كه نمایندگان مجلس برای هر یك از ادله موافقان و مخالفان تفکیك وزارتخانه قائل هستند:

* تداوم ساختار فعلی و تقویت بخش های بازرگانی ذیل وزارتخانه های صمت و جهاد کشاورزی و امید به اصلاح فرآیندهای بهبوددهنده ادغام که این امر نیازمند راهبرد شفاف و هدفمند در سطح دستگاه های اجرایی و اصولا اعتقاد دولت به اجرای فرآیندهای بهبوددهنده ادغام است.

* برگشت به ساختار قبل از ادغام و بهره گیری مجدد از استراتژی ادغام تعدیلی و یا تدریجی تحت یک برنامه و راهبرد مشخص با هدف یکپارچگی حوزه تولید و تجارت در یک شرایط باثبات اقتصادی و سیاسی مشروط به اینکه در این دوره گذار، وزارت بازرگانی در قانون مکلف شود که برای اتخاذ هرگونه سیاست تجاری لازم است هماهنگی کامل با وزارتخانه های صنایع و معادن و جهاد کشاورزی و سیاست های حوزه تولید داشته باشد.

ارتباط با نویسنده: IvanKaramazof@yahoo.com