سند اصلاح نظام بانکی و مشکلات بانک ها

در هفته گذشته رئیس کل بانک مرکزی در یک برنامه تلویزیونی اعلام کرد «محورهای اصلاح نظام بانکی تدوین و به دولت ارائه شده و فعالیت های مربوط به آن آغاز شده است که اصلاح رابطه دولت با بانک ها و بانک مرکزی، اصلاح رابطه بانک مرکزی با بانک ها و بانک ها با مشتریان از جمله محورهای اصلی این اصلاح است.» علی صالح آبادی در ادامه افزود: «موارد تاثیرگذار در رشد نقدینگی و پایه پولی، استقراض دولت از بانک مرکزی، بدهی بانک ها به بانک مرکزی، خالص دارایی های خارجی بانک مرکزی و انتشار اوراق توسط دولت است که برای همه این موارد، سازوکارهای لازم پیش بینی شده است.»

تا زمان نگارش این نوشتار، «سند اصلاح نظام بانکی» رسما منتشر نشده و محتوای آن، به ویژه از این نظر که آیا اصلاحات مورد نظر بانک مرکزی صرفا با مصوبه دولت محقق خواهد شد یا نیازمند مصوبه مجلس است، مشخص نیست. صدالبته نظام بانکی کشور نیازمند اصلاحات ساختاری و عملیاتی است تا بتواند بهتر به مردم خدمات بانکی ارائه دهد و پاسخگوی سهامداران باشد. نظام بانکی معمولا شامل بانک مرکزی، بانک های دولتی، بانک های خصولتی و بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی هستند. براساس قانون پولی و بانکی و نیز قانون عملیات بانکی بدون ربا، بانک مرکزی قانونا سیاست گذار و ناظر قانونی همه بانک هاست و از نظر مبانی قانونی نیز استثنائی بر این قاعده وجود ندارد. به بیان ساده تر، از نظر قانونی در کشور، دو سیستم بانکداری دولتی و بانکداری خصوصی وجود ندارد که هر کس ساز خود را بنوازد و راه خود را برود و سیاست گذار بانک های دولتی و خصولتی وزارتخانه های ذی ربط، اما بانک های خصوصی تحت نظارت و سیاست گذاری بانک مرکزی باشند.

هرچند مشکلات ساختاری بانک مرکزی، جدا و متمایز از مشکلات فعلی شبکه بانکی کشور به نظر می آید، اما مشکلات ساختاری بانک مرکزی فراوان است و نیازمند اصلاح، اما این مشکلات با مشکلات شبکه بانکی کشور چندان بیگانه نیست. مشکلات بانکی کشور نیز بر کارایی عملیات بانکی ثاثیر مستقیم دارد. به عنوان مثال، در حال حاضر مشکلات ساختاری بانک مرکزی، نظارت بر عملکرد بانک ها را تا حدی با مشکل مواجه می سازد، چنانکه سیاست گذاری وزارتخانه ای و دولتی در عملیات بانکی لامحاله تضعیف مدیریت و نظارت و سیاست گذاری بانک مرکزی را در پی خواهد داشت و شبکه بانکی کشور را عملا به دو سمت متفاوت دولتی و خصوصی راهبری خواهد کرد. بنابراین مشکلات بانک مرکزی را باید در کنار مشکلات شبکه بانکی کشور مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار داد و برای اصلاح آن، برنامه ریزی کارشناسانه کرد. بر همین اساس، مطالب نوشتار حاضر در دو بخش اصلاحات بانک مرکزی و اصلاحات شبکه بانکی کشور، مورد بحث قرار خواهد گرفت.

بخش نخست: اصلاحات ساختاری بانک مرکزی

در بحث اصلاحات ساختاری بانک مرکزی، مهمترین موضوع همانا حفظ استقلال بانک مرکزی، تبیین اهداف و شرح وظایف قانونی، تبیین رابطه بانک مرکزی با بانک های دولتی و بانک های خصولتی و بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی و همچنین شفاف سازی رابطه دقیق بین دولت و بانک مرکزی است و شفاف سازی در این امور موجب می شود که در امور مهم پولی و بانکی، بانک مرکزی عملا قادر باشد صرفا براساس مصالح و منافع کشور و مستقل از سیاست های دولت، برنامه ریزی و سیاست گذاری کند و بازار پول و نظام بانکی کشور را به سوی تحقق این برنامه های پولی و بانکی راهبری، مدیریت و نظارت نماید. همچنین دولت مجاز نباشد بدون مجوز مجلس شورای اسلامی از منابع بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور به طور مستقیم یا غیرمستقیم برداشت یا استقراض نماید و مطالبات بانک مرکزی از دولت و شبکه بانکی کشور به موقع وصول شود و عدم وصول به موقع این مطالبات منتهی به خلق پول پرقدرت نگردد که نتیجه آن گسترش تورم خواهد بود. استقلال واقعی بانک مرکزی همچنین موجب خواهد شد که هیچ دولتی قادر نباشد بدون مجوز قانونی، بانک مرکزی را ناچار سازد که پول بدون پشتوانه قانونی چاپ و منتشر نماید و با این کار موجبات کاهش ارزش پول ملی و گسترش تورم را فراهم آورد. در عین حال، استقلال بانک مرکزی، زمینه مناسب مدیریت نقدینگی بین بانکی را فراهم می آورد و برداشت اضافه بانک ها از منابع بانک مرکزی را منتفی می سازد. بر همین اساس، قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیرماه 1351 به منظور فراهم آوردن زمینه حفظ استقلال بانک مرکزی تاکید کرده است: «الف-بانک مرکزی ایرانی مسئول تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری براساس سیاست کلی اقتصادی کشور می باشد. ب-هدف بانک مرکزی ایران حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور است. ج-بانک مرکزی ایران دارای شخصیت حقوقی است و در مواردی که در این قانون پیش بینی نشده است تابع قوانین و مقررات مربوط به شرکت های سهامی خواهد بود. د-بانک مرکزی ایران جز در مواردی که قانون صریحا مقرر داشته باشد مشمول قوانین و مقررات عمومی مربوط به وزارتخانه ها و شرکت های دولتی و موسسات دولتی و وابسته به دولت و همچنین مشمول مقررات قسمت بانکداری این قانون نمی باشد.»

گفتنی است که در سال گذشته با هدف اصلاح ساختار بانک مرکزی، طرحی موسوم به «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» توسط کمیسیون اقتصادی مجلس تهیه و در دستور کار نمایندگان مجلس قرار گرفت. در اینجا به پاره ای از مهمترین ایرادات کارشناسی این طرح اشاره می شود:

* حذف مجمع از ارکان بانک مرکزی از نظر حقوق اداری به معنای تبدیل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موسسه دولتی است که برابر مقررات موجود لزوما بایستی زیر نظر یکی از وزارتخانه ها یا ریاست جمهوری اداره شود. این پدیده عملا استقلال بانک مرکزی را منتفی خواهد ساخت.

* در این طرح، «شورای پول و اعتبار» که اعضای فعلی آن متشکل از سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی هستند، حذف شده و به  جای آن، نهادی با نام «هیأت عالی» با اختیاراتی بسیار وسیع تر از «شورای پول و اعتبار» (ماده8) تعیین شده است.  به نظر می رسد ایده کلی در تعیین «هیأت عالی بانک مرکزی» به  جای «شورای پول و اعتبار»، این بوده که تعدادی از متخصیص بانکی و اقتصادی کاملا مستقل از دولت، سیاست های بانکی را تنظیم و تصویب و جهت اجرا به موسسات اعتباری از طریق بانک مرکزی ابلاغ کنند، اما چارچوب طراحی شده حاکی از دولتی بودن یا تسلط دولتیان بر اعضای «هیأت  عالی بانک مرکزی» است. شایان توجه است که «هیأت عالی» متشکل از «اعضای اجرایی شامل رئیس کل، قائم مقام و معاون نظارتی بانک مرکزی» و «اعضای غیراجرایی شامل سه نفر اقتصاددان متخصص در حوزه پول و اقتصاد كلان و سه نفر متخصص در حوزه بانك و حقوق بانكی» است که همگی به طور مستقیم توسط رئیس جمهور انتخاب می شوند. این پدیده در عمل، وابستگی بانک مرکزی به دولت را تشدید خواهد کرد.

* در ترکیب پیش بینی شده برای شورای سیاست گذاری پولی و ارزی، صندوق توسعه ملی عضویت ندارد. در این زمینه باید توجه داشت که در اقتصاد ایران، سازمان بورس و اوراق بهادار، زیرمجموعه وزارت اقتصاد و دارایی محسوب می شود. لذا حضور دولت در ترکیب شورای سیاست گذاری پولی و ارزی پررنگ است و این موضوع می تواند مسئله تسلط مالی دولت بر سیستم بانکی کشور را به همراه داشته باشد و سیاست های پولی و ارزی را پیرو سیاست های مالی کند.

* همچنین براساس ماده 17، هیأت نظارت و حسابرسی متشکل از یک نفر رئیس و چهار نفر عضو از میان حسابرسان خبره است که همگی پس از پیشنهاد وزیر اقتصاد، با تأیید رئیس جمهور انتخاب می شوند. وابستگی کامل هیأت یادشده مجددا ضعف نظارتی ساختار پیشنهادی بانک مرکزی را نشان می دهد و نظارت مستقیم مجلس شورای اسلامی بر عملکرد مالی بانک مرکزی را منتفی خواهد ساخت.

* با وجود تعیین تعداد اعضا و اختیارات و صلاحیت های قانونی شورای فقهی بانک مرکزی در قانون برنامه ششم توسعه، مجددا در ماده ۲۱ طرح، بدین موضوع پرداخته شده است. در این طرح از جمله وظایف قانونی شورای فقهی بانک مرکزی، «نظارت بر عملکرد نظام بانکی» تعیین شده است؛ در حالی که همین وظیفه در ماده ۲۰ برعهده شورای مقررات و نظارت بانکی گذاشته شده است.

* در این طرح، مقرراتی راجع به «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، تعداد اعضا و حدود صلاحیت های قانونی آن پیش بینی شده است، اما دقیقا مشخص نیست که ترکیب یا ساختار «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، یک مرجع قضایی است یا اداری؟ اگر «هیأت انتظامی بانک مرکزی» یک مرجع قضایی است، پس چرا به جای قوه قضائیه تحت مدیریت و نظارت بانک مرکزی قرار گرفته است و اساسا چه لزومی دارد که برای رسیدگی به تخلفات بانکی مدیران بانکی، یک مرجع قضایی اختصاصی تشکیل شود؟ اگر این هیأت صرفا یک محکمه اداری مانند «هیأت رسیدگی به تخلفات اداری» است، در این صورت آرای «هیأت انتظامی» از نظر حقوقی فقط یک مصوبه دولتی است. پرسش این است که چرا تصمیمات یک محکمه اداری برابر با اصول قانون اساسی در دیوان عدالت اداری قابل اعتراض پیش بینی نشده است؟

* در بند یک ماده ۲ از جمله اهداف بانک مرکزی، «منع اضرار به غیر و انحصار و احتکار و ربا و دیگر معاملات باطل و حرام» اعلام شده است؛ در حالی که این مباحث ارتباطی با عملیات بانکی ندارد.

* تبصره بند 11 ماده 69 طرح مورد بحث، گویای آن است که «چنانچه هر یک از اعضای هیأت مدیره، هیأت عامل یا سایر مدیران موسسات اعتباری در حال بازسازی، به تشخیص بانک مرکزی، از اجرای برنامه بازسازی مصوب شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی استنکاف کند، حسب مورد به یک یا چند مورد از مجازات های درجه 5 یا 6 موضوع ماده 19 قانون مجازات اسلامی و جبران خسارات وارده محکوم می شوند.» در اینجا بحث آن است که اگر تخلف مورد بحث، تخلف بانکی است، بنابراین مرجع رسیدگی به این تخلف بانکی، «هیأت انتظامی بانک مرکزی» است، نه مراجع جزایی قوه قضائیه، اما اگر اقدامات مورد اشاره وصف مجرمانه دارند، مرجع رسیدگی به اینگونه اقدامات، مراجع قضایی هستند و نه «هیأت انتظامی بانک مرکزی».

با توجه به ایرادات و اشکالاتی که مختصرا بدان ها اشاره شد، اگر مستند اصلاحات ساختاری بانک مرکزی، همین طرح پیشنهادی کمیسیون اقتصادی مجلس باشد، نیازمند اصلاحات بسیار است و تصویب نهایی آن به صورت فعلی عملا استقلال بانک مرکزی را به شدت تضعیف خواهد کرد. در اصلاح ساختاری بانک مرکزی با هر شیوه و با هر شکل، حفظ استقلال بانک مرکزی و تبیین شفاف روابط آن با دولت، حرف اول را می زند.

بخش دوم: اصلاحات ساختاری بانک ها

براساس مقررات کنونی، همه بانک های دولتی و خصوصی و خصولتی به صورت شرکت سهامی عام شکل می گیرند. شرکت های سهامی عام نیز موسساتی کاملا اقتصادی هستند که در مقابل سهامداران مسئول سودآوری سرمایه آنان هستند، با این قید که عملیات بانکی همه بانک ها بایستی هیچ گونه مغایرتی با اصول و مبانی قانون عملیات بانکی بدون ربا نداشته باشد. علاوه بر سهامداران، بانک ها همچنین در برابر سپرده گذاران نیز مسئولیت و تعهد مالی دارند و بایستی حداقل سود علی الحساب سپرده های بانکی را به طور مرتب به حساب آنان واریز کنند. این بدان معناست که بانک ها چه دولتی باشند و چه خصولتی و چه خصوصی باید کسب درآمد کنند تا بتوانند این تعهدات مالی را به خوبی اجرا نمایند، اما متاسفانه نگاه دستگاه های اجرایی به بانک ها، نگاه صندوق پرداخت است و به همین جهت از دید آنان، تحمیل هرگونه هزینه مالی و پرداخت تسهیلات تکلیفی به بانک ها قابل توجیه خواهد بود. بنابراین فقدان نگاه اقتصادی به فعالیت بانک ها، یکی از مشکلات ساختاری بانک ها در حال حاضر است. از دیگر مشکلات شبکه بانکی کشور که موجبات محدودیت فعالیت بانک ها را فراهم می آورد، عدم توازن منطقی بین هزینه تامین و تجهیز منابع و تخصیص منابع است که نیاز به برنامه ریزی مناسب و اصلاح ساختار بانک ها و طراحی مدیریت کسب وکار آنان دارد. عدم کفایت سرمایه برخی از بانک ها و گردش به سوی فعالیت در بازار سرمایه و بورس و بنگاه‎داری خواسته یا ناخواسته و علاقه شدید دولت ها به استمرار مدیریت دولتی بر بانک های خصولتی و همچنین فراهم نبودن بسترهای لازم بانکی برای فعالیت بین المللی نیز از جمله نارسایی های موجود در شبکه بانکی کشور است که نیازمند اصلاح اساسی است. این اصلاحات ساختاری نیز جز با مشارکت فعالانه بانک مرکزی و شبکه بانک های خصوصی و دولتی امکان پذیر نخواهد بود. در این مسیر پرفراز و نشیب، استفاده از ظرفیت های کارشناسی دو اتاق فکری شبکه بانکی کشور، یعنی «شورای هماهنگی بانک های دولتی» و «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» قطعا راهگشاست و تحقق اصلاحات مورد نظر بانک مرکزی را سرعت خواهد بخشید و پایه های استقلال بانک مرکزی در اصلاحات مورد نظر را تحکیم خواهد کرد.