نقد قانون بانک مرکزی

وب سایت اینوستوپدیا (Investopedia) در تعریف وظایف و مسئولیت های بانک های مرکزی گفته است: «یک بانک مرکزی به عنوان «وام دهنده آخرین راه حل» توصیف شده است، به این معنا که وقتی بانک های تجاری نمی توانند کمبود عرضه را پوشش دهند، مسئول تأمین منابع مالی برای اقتصاد کشور خود است. به عبارت دیگر، بانک مرکزی از ورشکستگی نظام بانکی کشور جلوگیری می کند. بااین حال، هدف اولیه بانک های مرکزی این است که با کنترل تورم، ارزهای کشورهای خود را با ثبات قیمت ها تأمین کنند. بانک مرکزی همچنین به عنوان مرجع تنظیم کننده سیاست پولی یک کشور عمل می کند و تنها ارائه دهنده و چاپ کننده اسکناس و سکه در گردش است. زمان ثابت کرده است که بانک مرکزی با مستقل ماندن از سیاست های مالی دولت و در نتیجه تحت تأثیر نگرانی های سیاسی هیچ رژیمی می تواند در این ظرفیت ها به بهترین وجه عمل کند. یک بانک مرکزی نیز باید به طور کامل از هر گونه سود بانکی تجاری محروم شود.» با توجه به این توضیح مختصر از وظایف و اهداف قانونی بانک های مرکزی، اگر از شما پرسیده شود: آیا ایجاد اشتغال یا تحقق شعار عدالت اجتماعی جزو وظایف و مأموریت های بانک های مرکزی است، پاسخ منفی خواهد بود. با وجود آن، واژگانی نظیر اشتغال، عدالت اجتماعی و حبس و وقف پول، اصطلاحات حقوقی-بانکی جدید است که همراه با قانون جدید بانک مرکزی به صحنه بانکی کشور وارد شده است. براساس قانون جدید، از این پس بانک مرکزی بایستی ضمن حفظ ارزش پول ملی و کنترل تورم و نظارت بر اشخاص تحت نظارت، برای اشتغال مردم و تحقق شعار عدالت اجتماعی نیز کمک کند و برنامه داشته باشد. طرح قانون جدید بانک مرکزی در نیمه آبان ماه 1401 به تصویب مجلس رسید، اما این طرح با ده ها ایراد فقهی و قانونی شورای نگهبان و نیز ایراد مغایرت با سیاست های کلی نظام مواجه شد. پس از فراز و فرودهای فراوان سرانجام این قانون با اعمال اصلاحات به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید و در انتظار ابلاغ و انتشار رسمی است. بررسی سایت مجمع نشان می دهد که انصافا برای اصلاح این قانون در مجمع تشخیص تلاش ها و مباحث فنی خوبی صورت گرفته و اصلاحات جدی در آن به عمل آمده است.

اکنون قانون جدید 68 ماده ای بانک مرکزی، جایگزین قانون 45 ماده ای پولی و بانکی کشور، مصوب تیرماه 1351 می شود. قانونی که در دهه 50 یکی از روزآمدترین و کارشناسانه ترین قوانین مرجع بانکی بوده و اکنون باید جای خود را به بخشی از طرح مفصل «بانکداری جمهوری اسلامی» که قانون بانک مرکزی نام گرفته، دهد. در قانون جدید بانک مرکزی، کمک به تحقق عدالت اجتماعی و اشتغال و همچنین حبس وقف پول، مسئولیت استقرار بانکداری اسلامی و پیگیری اجرای قوانین مرتبط با بخش پولی و بانکی، مهار (کنترل) تورم، ثبات و سلامت شبکه بانکی و سایر اشخاص تحت نظارت، حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال، کمک به حفظ و ارتقای ارزش پول ملی و کمک به تحقق عدالت اجتماعی برعهده بانک مرکزی قرار گرفته است؛ درحالی که تحقق اشتغال، ربطی به وظایف ذاتی بانک مرکزی ندارد. همچنین در قانون جدید، ساختار و شرح وظایف و مسئولیت های قانونی و ساختار سازمانی بانک مرکزی، تغییرات بسیاری پیدا کرده است. شورای فراقوه ای پول و اعتبار از سیستم بانکی حذف و هیأت عالی جایگزین آن شده و یک نهاد مشورتی به نام شورای فقهی به یکی از ارکان بانک مرکزی ارتقا داده شده است. بخش غیردولتی نیز از سیستم سیاستگذاری بانک مرکزی حذف و به جای آن، کارگزاران دولتی تصدی امور بانکی را برعهده خواهند گرفت. در اینجا به پاره ای از مهمترین تغییرات و اصلاحات در قانون جدید بانک مرکزی اشاره می شود:

اول؛ دولتی سازی و حذف غیردولتی ها از سیاستگذاری بانک مرکزی

در قانون پولی و بانکی کشور، شورای پول و اعتبار مرکب از افرادی از سه قوه و بخش خصوصی هستند. این ترکیب می توانست تا حد زیادی استقلال کارشناسی بانک مرکزی را به همراه داشته باشد، اما در قانون جدید بانک مرکزی، هیأت عالی بانک مرکزی جایگزین شورای پول و اعتبار شده است؛ هیأتی که جز دادستان کل کشور، تمامی اعضای آن مستقیما منصوب دولتند. شاید استدلال قانونی برای توجیه این دولتی سازی، مقررات اصل 113 قانون اساسی باشد که گفته است: «پس از مقام رهبری، رئیس جمهور عالی ترین مقام رسمی كشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری كه مستقیما به رهبری مربوط می شود، برعهده دارد.» اما عضویت دادستان کل کشور در هیأت عالی بانک مرکزی، این استدلال را منتفی می سازد. در قانون جدید، اختیار تام و تمام سیاستگذاری و مدیریت بانک مرکزی برعهده هیأت عالی است. حتی در ماده 18، انتخاب یکی از مدیران عامل بانک ها به عنوان عضو شورای فقهی هم به وزیر اقتصاد محول شده است. منصوب دولت نیز قاعدتا نمی تواند برخلاف سیاست های اقتصادی و بانکی دولت گام بردارد، وگرنه دعوت به استعفا خواهد شد. پس در این فضا، سخن گفتن از استقلال بانک مرکزی، ره به جایی نخواهد برد و به گفته یکی از اعضای مجمع تشخیص، «استقلال بانک مرکزی در ایران بد تفسیر شده است، هدف گذاری با دولت است، اما ابزارها در اختیار بانک مرکزی است. نباید دچار افراط وتفریط شد. در ابتدای راه توسعه هستیم.» رئیس کل بانک مرکزی نیز در مورد موضوع مهم استقلال بانک مرکزی گفته است: «استقلال به معنای استقلال ابزاری بانک مرکزی است و نه استقلال در اهداف؛ بانک های مرکزی همواره استقلال در سیاستگذاری دارند. لذا آنچه مقصود ما از استقلال بانک مرکزی است، استقلال ابزاری است. بانک مرکزی باید در سیاستگذاری پولی و ارزی دارای استقلال لازم باشد که بتواند سیاستگذاری کند و البته این نگاه در قانون بانک مرکزی حاکم است.» شاید به همین جهت در بند «ب» ماده 2 قانون، «افزایش استقلال بانک مرکزی در به کارگیری ابزارهای قانونی موردنیاز برای تحقق اهداف مندرج در ماده (3) این قانون» به عنوان یکی از اهداف بانک مرکزی تعیین شده است.

دوم؛ افزایش دامنه نظارتی بانک مرکزی از بانک ها به اشخاص خارج از سیستم بانکی

در ماده 2 قانون، «افزایش توان نظارتی بانک مرکزی بر اشخاص تحت نظارت» به عنوان یکی از اهداف بانک مرکزی تعیین شده است. اشخاص تحت نظارت نیز از نظر قانون جدید بانک مرکزی عبارتند از «کلیه موسسات اعتباری، صندوق های قرض الحسنه، تعاونی های اعتبار و سایر موسسات سپرده پذیر، شرکت های واسپاری (لیزینگ)، صرافی ها، شرکت های مدیریت دارایی های موسسات اعتباری، شرکت های اعتبارسنجی ارائه دهنده خدمات به موسسات اعتباری و سایر اشخاصی که به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی و ارائه ابزارهای پرداخت اشتغال دارند، در این قانون، با عنوان «اشخاص تحت نظارت» یاد می شوند. تشخیص مصادیق برعهده بانک مرکزی است.» بدین ترتیب در قانون جدید بانک مرکزی بایستی علاوه بر نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری، بر اشخاص خارج از سیستم بانکی نظیر صندوق های قرض الحسنه، تعاونی های اعتبار، لیزینگ ها و صرافی ها نیز نظارت کند. قطعا اعمال این نظارت نیز مستلزم تقویت نیروی کارشناسی و زیرساخت های نرم‎افزاری و سخت افزاری بانک مرکزی خواهد بود. به نظر نمی رسد افراط در گسترش حوزه نظارتی بانک مرکزی به اشخاص خارج از سیستم بانکی، نتایج مفیدی داشته باشد.

سوم؛ تغییر ساختار و صلاحیت قانونی هیأت انتظامی بانک مرکزی

در تغییرات جدید علاوه بر مدیران بانک ها و موسسات اعتباری، به طور کلی اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی و مدیران و سهامداران موثر آنها نیز مشمول صلاحیت قانونی هیأت انتظامی بانک مرکزی شده اند. این وسعت صلاحیت قانونی قطعا وسعت ایجاد تشکیلاتی در حد یک دادگستری را در بانک مرکزی در پی خواهد داشت. ماده 2 قانون بانک مرکزی در تشریح شرح وظایف هیأت انتظامی بانک مرکزی گفته است: «به منظور رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران و سهامداران موثر آنها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها و نیز برای رسیدگی به کلیه اعتراضات موسسات اعتباری از جمله درخصوص تعلیق یا لغو مجوز، تعیین هیأت سرپرستی موقت و گزیر موسسه اعتباری و تصمیمات موضوع مواد (27)، (28) و (29) این قانون، هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می شود.» پس علاوه بر اشخاص تحت نظارت، سهامداران موثر آنها نیز می‎توانند مورد پیگرد هیأت انتظامی بانک مرکزی قرار گیرند. البته بعید به نظر می‎رسد با ساختار فعلی بانک مرکزی، تحقق کامل این هدف امکان پذیر باشد. در نوشتار بعدی درخصوص هیأت انتظامی بانک مرکزی توضیح خواهم داد.

چهارم؛ حذف نظارت شورای فقهی بر بانک ها و موسسات اعتباری و اشخاص تحت نظارت

ماده 16 برنامه ششم توسعه به عنوان اولین مستند قانونی تشکیل شورای فقهی بانک مرکزی، صلاحیت نظارتی فوق العاده نظارت بر عملکرد کل نظام بانکی کشور برای شورای فقهی در نظر گرفته و گفته است: «برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا در نظام بانکی کشور و جهت «نظارت بر عملکرد نظام بانکی» و اظهارنظر نسبت به رویه ها و ابزارهای رایج، شیوه های عملیاتی، دستورالعمل ها، بخشنامه ها، چارچوب قراردادها و نحوه اجرای آنها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی، شورای فقهی در بانک مرکزی با ترکیب زیر تشکیل می شود.» همین اختیارات اما با وسعت بیشتر در ماده 18 قانون بانک مرکزی مصوب مجلس پیش بینی شده بود. همچنین در مجمع تشخیص، مباحث فراوان راجع به موضوع نظارت شورای فقهی بر بانک ها و موسسات اعتباری صورت گرفته و وب سایت مجمع در این باره گزارش داده: «دکتر مصباحی مقدم در ادامه پیشنهاد خود را مطرح کرد و گفت: اگر قراردادها درست باشد اما در میدان عمل، نظارتی نشود، مشکلات پدید می آید. پیشنهاد می شود: وظیفه «نظارت کلی بر اجرا» را برای شورای فقهی اضافه نمایید.» آیت الله آملی لاریجانی به عنوان مخالف این پیشنهاد اظهار داشت: «نظارت اجمالی و تفصیلی تعریف ندارد. اگر در اجرا مشکلی پیش آید، نهادهای ناظر و مراجع قضایی در کشور وجود دارند و نیاز به تکثیر نهادها و دستگاه های نظارتی کشور نیست و می توان آنها را در این زمینه تقویت کرد.» پس از مباحث فراوان در مجمع تشخیص سرانجام نظارت بر عملیات بانکی از اختیارات و صلاحیت های قانونی شورای فقهی بانک مرکزی حذف شد و مجمع ماده 18 قانون مصوب مجلس را بدین شرح تغییر داد: «برای حصول اطمینان از عدم مغایرت تصمیمات بانک مرکزی درباره نوع قراردادهای مورد استفاده در عملیات بانکی (سپرده گیری، پرداخت تسهیلات و ایجاد اعتبار) با موازین شرع، شورای فقهی بانک مرکزی با ترتیبات زیر تشکیل می شود.» در مورد شورای فقهی در نوشتار آتی به تفصیل صحبت خواهم کرد.

پنجم؛ تعیین مفاهیمی چون اشتغال و عدالت اجتماعی به عنوان اهداف و وظایف بانک مرکزی

در حال حاضر، ایجاد فرصت شغلی و کاریابی برای جوانان این مرزوبوم و اشتغال آنان، آرزوی همه مردم است؛ زیرا نمی توان جمعیت فزاینده کشور را بیکار تصور کرد. بدون کار و اشتغال، درآمد نیست و بدون داشتن درآمد نیز زندگی سخت یا محال خواهد بود. در حال حاضر، متولی رسمی و قانونی ایجاد اشتغال و تحقق عدالت اجتماعی، بانک مرکزی یا نظام بانکی کشور نیست. بلکه اشتغال و شعار عدالت اجتماعی قاعدتا جزو وظایف و مسئولیت وزارتخانه هایی نظیر کار و صمت است و به جز تأمین تسهیلات بانکی برای بخش تولید، این گونه امور ارتباطی مستقیم با مسئولیت های قانونی بانک مرکزی نداشته است. به همین جهت جای تعجب دارد که در قانون جدید بانک مرکزی، اشتغال و عدالت اجتماعی و همچنین حبس و وقف پول به عنوان اهداف و وظایف بانک مرکزی تعیین شده تا بانک مرکزی ضمن حفظ ارزش پول ملی و کنترل تورم به تحقق شعار عدالت اجتماعی و اشتغال جوانان نیز مشغول باشد، اما شاید برای تحقق همین آمال و آرزوی مردم است که مجلس در قانون جدید لازم دانسته است در کنار سایر اهداف و مسئولیت ها و وظایف قانونی بانک مرکزی، اشتغال و تحقق عدالت اجتماعی را هم چاشنی موضوع کند و آنها را جزو اهداف و مسئولیت های بانک مرکزی تعیین نماید.

ششم؛ خلق «حبس و وقف پول» در عملیات بانکی

وقف پول، اصطلاحی کمتر شناخته شده در ادبیات حقوقی ایران است. سابقه این موضوع به مباحث قدیمی فقهی در باب صحت یا عدم صحت وقف سکه درهم و سکه دینار شرعی برمی گردد. در فقه، وقف به «حبس عین و تسبیل منفعه» تعریف شده است؛ یعنی با تحقق وقف، مالکیت واقف بر مال یا ملک موقوفه به طور کلی از بین می رود، اما واقف حق دارد در مورد مصرف منافع اموال موقوفه برای منافع عام یا منافع خاص تصمیم بگیرد. قانون مدنی نیز همین تعریف فقهی وقف را پذیرفته و در ماده 55 در تعریف وقف گفته است: «وقف عبارت است از اینکه عین مال حبس و منافع آن تسبیل شود.» پس از نظر مبانی قانونی و شرعی، فقط اموالی که بتوان با حفظ اصل آن از منافع آن استفاده کرد، قابل وقف هستند. به عنوان مثال، محصول امسال یک باغ میوه قابل وقف نیست؛ زیرا میوه با مصرف از بین می رود، اما باغ میوه قابل وقف است؛ زیرا فقط محصول درختان باغ مصرف می شود. در مبحث امکان یا عدم امکان وقف درهم و دینار شرعی نیز بحث همین است؛ زیرا با خرج کردن درهم و دینار، اصل آن دیگر قابل دسترس نخواهد بود؛ ضمن آنکه در ایام قدیم، سکه درهم یا دینار همانند سکه طلا ارزش داشت و مانند اسکناس، اعتبار ذاتی آنها وابسته به پشتوانه قانونی آنها نبود. به همین جهت، «شیخ طوسی» ضمن رد امکان وقف کردن درهم و دینار گفته است: «اما الدنانیر و الدراهم فلایصح وقف ها بلا خلاف، و فیهم من قال صح وقفهما و هو شاذ (شیخ طوسى، بى تا، ج 3، ص 288). «محقق حلى» (1409 ق، ج 2، ص 444) نیز به عدم صحت وقف درهم و دینار مطلقا معتقد هستند.» البته در عصر فعلی، سکه درهم و سکه دینار دارای ارزش ذاتی نیست و رواج قانونی هم ندارند بلکه در حال حاضر مصداق اصلی «پول»، اسکناس (پول کاغذی) است که به واسطه برخورداری از پشتوانه قانونی با خرج کردن یا سپرده گذاری آن، اصل فیزیک پول از دسترس دارنده خارج خواهد شد. به بیان دیگر، اسکناسی که بانک به هنگام برداشت از حساب به شما تحویل می دهد، همان اسکناسی نیست که شما در هنگام سپرده گذاری به بانک تحویل داده اید؛ ضمن آنکه در دنیای کنونی، پول منحصر به پول کاغذی نیست بلکه انواع پول اعتباری و پول الکترونیکی نیز به میدان آمده است. بدین ترتیب به نظر می رسد وقف پول از نظر مبانی فقهی و مبانی قانونی، صحیح نیست، مگر تعریف قانونی جدیدی از پدیده وقف ارائه شود؛ ضمن آنکه متولی امور موقوفه در حال حاضر بانک مرکزی نیست بلکه سازمان اوقاف و امور خیریه است؛ لذا دلیل آنکه در بند 8 ماده 2 قانون جدید بانک مرکزی، یک موضوع پرمناقشه و در عین حال، پرابهام حقوقی و فقهی به نام «وقف و حبس پول» را جزو اهداف و وظایف بانک مرکزی گذاشته اند، مشخص نیست. نهایت آنکه نوعی عملیات بانکی مدنظر بوده که جای آن در این قانون نیست.

سخن پایانی آنکه، بانک مرکزی در همه کشورها سیاستگذار پولی و بانکی و ناظر قانونی بانک هاست. بانک ها نیز صندوق پرداخت نیستند تا بتوان کم و کسری های دولت را با استفاده از منابع بانک ها تامین کرد. برخلاف قانون پولی و بانکی، قانون جدید بانک مرکزی، بسیار مفصل و حاوی جزییاتی است که خصوصیت آیین نامه ای دارد و جای آن معمول در متن قانون نیست بلکه می توان این گونه مقررات را در آیین نامه ها و مصوبات بانک مرکزی جای داد. با وجود این مباحث و نظر نه چندان موافق بسیاری از مدیران و کارشناسان بانکی، طرح 67 ماده ای قانون بانک مرکزی پس از تصویب مجلس با اعمال اصلاحات در مجمع تشخیص مصلحت نظام مراحل نهایی تصویب خود را طی می کند و پس از ابلاغ و انتشار در روزنامه رسمی کشور، این قانون بایستی اجرا شود. در این رهگذر هیچ عذر و بهانه ای از مسئولان اجرایی و بانکی برای کوتاهی در اجرای این قانون پذیرفته نیست؛ ضمن آنکه لزوم اجرای قانون، مانع از نقد کارشناسی آن نیست. بدان امید که در اصلاحات بعدی، اشکالات احتمالی این قانون برطرف شود!