تحلیل برنامه ای بودجه دولت

 بودجه، برنامه اقتصادی یکساله دولت است که با زبان اعداد و ارقام تهیه می شود. از جمله تعریف های برنامه اقتصادی دولت که در ادبیات اقتصادی ارائه شده «پیش بینی و برآورد آثار و نتایج سیاست های اقتصادی دولت بر اقتصاد ملی» است. از ترکیب این دو تعریف می توان این نتیجه را گرفت که: بودجه، برآورد آثار و نتایج سیاست های یکساله دولت بر اقتصاد ملی به زبان اعداد و ارقام است. بنابر این تحلیل، تفسیر، تشریح، هزینه- فایده و ارزیابی نتایج بودجه دولت با استفاده از اعداد و ارقام، ساده تر، دقیق تر و قابل فهم تر برای عموم شهروندان است. مهم تر از اعداد اعلام شده دولت برای اجزا و اهداف بودجه، در نگاه شهروندان تاثیر و نتایج این اعداد و ارقام بر اقتصاد ملی و متغیرهای مهم آن به خصوص سطح عمومی درآمد، نرخ بیکاری و تورم است. اعداد سه گانه «درآمد- هزینه – کسری» از مهم ترین اعداد بودجه هستند که تاثیر معناداری بر متغیرهای مهم ذکر شده و معیشت شهروندان دارند.

اگرچه منابع درآمدی بودجه متعدد است اما عدد درآمد پایدار بودجه متاثر از انواع مالیات است که بنابر تئوری های علم اقتصاد، انبساط آن به انقباض اقتصاد ملی و کاهش درآمد کل می انجامد. ساده ترین این تئوری ها، شاخص اصول سه گانه افزایش تولید و انباشت ثروت آدام اسمیت (تقسیم کار- رقابت- نفع شخصی) است. در بین صاحب نظران اقتصاد بازار تقریبا اتفاق نظر وجود دارد که هر نوع مالیات، شاخص «نفع شخصی» و «مالکیت خصوصی» را تضعیف می کند و انگیزه افراد برای افزایش تلاش برای تولید بیشتر را کاهش می دهد و نهایتا به کاهش تولید ملی و به تبع آن کاهش درآمد اشخاص می انجامد، بنابراین هر چقدر درآمد دولت از محل مالیات بر بنگاه های اقتصادی به خصوص صنایع، بیشتر باشد کوچک شدن آنها را در پی خواهد داشت که نتیجه مستقیم آن کاهش اشتغال و تولید ملی، عقب نشینی منحنی عرضه کل و نهایتا افزایش قیمت کالاها خواهد بود. برای مثال می توان دو حالت حدی (ٍExtreme) مالیاتی را در نظر گرفت که همه حالت های ممکن در بین این دوحالت حدّی قرار می گیرد. حالت اول نرخ مالیات صفر است که انگیزه و تلاش فعالین اقتصادی برای افزایش تولید و انباشت ثروت را حداکثر می کند ولی منابع لازم جهت تولید خدمات عمومی مورد نظر دولت را تامین نمی کند. در حالت حدّی دوم، اگر در نظر بگیریم که دولت جهت تامین حداکثر درآمد مورد نظرش، نرخ مالیات را به تدریج از صفر تا 100درصد افزایش دهد، اتفاق قابل پیش بینی آن است که انگیزه تولیدکنندگان کالا و خدمات از حداکثر ممکن به سمت صفر کاهش پیدا کند و به تبع آن تولید ملی و درآمد مالیاتی دولت نیز نهایتا به سمت صفر میل خواهد کرد. نتیجه آنکه جهت بهبود نرخ رشد اقتصاد ملی لازم است درآمد بودجه دولت از محل مالیات تا سرحد امکان «محدود» باشد.

دومین عدد مهم بودجه دولت که عدد هزینه است خود از چند عدد مهم تشکیل می شود. بزرگترین آنها عدد «هزینه جاری» بودجه است که صرف دستمزد کارکنان دولت (خرید خدمات) می شود. بزرگ شدن این عدد از یک طرف به کوچک تر شدن نرخ بیکاری و از طرف دیگر به بزرگ شدن تقاضای کل می انجامد که بزرگتر شدن نرخ تورم نتیجه منطقی آن است. عدد مهم دیگر، عدد هزینه اعتبارات عمرانی است که صرف طرح ها و پروژه های عمدتا زیربنایی اقتصاد ملی می شود که در کوتاه مدت به افزایش اشتغال و افزایش تقاضا و هر دو این موارد، افزایش تقاضای کل و افزایش نرخ تورم را در پی دارد. نتیجه کلی آنکه جهت بهبود نرخ رشد اقتصاد ملی لازم است هزینه ها در بودجه دولت جهت تولید خدمات عمومی و پرداخت به کارکنان دولت تا سرحد امکان «محدود» باشد. لزوم دو محدویت ذکرشده (محدویت درآمد – محدودیت هزینه) از جمله دلایل گرایش های اقتصاددانان کلاسیک جهت توصیه برای داشتن یک دولت حداقلی است.

قابل درک است که همه اعضای مجموعه تامین کننده درآمد پایدار بودجه یعنی مالیات دهندگان تلاش کنند برای تحمل مقدار کمتر عدم مطلوبت با پرداخت کمتر مالیات و در طرف مقابل همه اعضای مجموعه دریافت کنندگان از درآمد بودجه تلاش کنند برای مطلوبیت بیشتر با دریافت عدد بزرگتری از منابع بودجه دولت. حاصل زورآزمایی این دو نیروی متضاد، مسئله ای ایجاد می کند به نام کسری بودجه که سومین عدد مهم و تاثیرگذار بودجه است. عدد کسری بودجه برابر تفاوت درآمدها و هزینه های بودجه دولت است که در عالم واقع و در تاریخ بودجه نویسی در ایران تقریبا همیشه منفی بوده است اگرچه تعداد خلاف آن تنها این اصل مهم علم آمار که «مقدار احتمال برای هر اتفاقی بیشتر از صفر است» را نقض نمی کند.

به بیان دیگر عدد کسری بودجه حاصل تمایل دولت به افزایش مخارجش برای ارائه خدمات بیشتر عمدتا جهت رضایت بیشتر شهروندان مصرف کننده و محدودیت دولت در گرفتن مالیات از تولیدکنندگان کالا و خدمات است. دولت از یک طرف به رای دهندگان وعده خدمات بیشتر داده که هزینه های بیشتر و مالیات بیشتر را می طلبد، اما مالیات بیشتر همانطور که ذکر آن رفت، به کاهش تولید و در پی آن به افزایش نرخ بیکاری و نرخ تورم می انجامد که پیامدهای ناخوشایندی برای اقتصاد ملی و به تبع آن اعتبار دولت نزد همه شهروندان دارد. کسری بودجه، دولت را در یک دوراهی سخت تصمیم گیری قرار می دهد که در یک طرف آن مصرف کنندگان اعتبارات بودجه و خدمات عمومی دولت و در طرف مقابل تولیدکنندگان کالا و خدمات یعنی تامین کنندگان درآمد پایدار بودجه دولت هستند، اما دولت ها برای اجتناب از دست زدن به انتخاب در این دوراهی سخت، راه سومی به نام کسری بودجه یافته اند که به زبان ساده همان قرض گرفتن است از منابع مختلف از جمله دولت های خارجی، سازمان ها و نهادهای پولی بین المللی، مردم، بانک های تجاری و بانک مرکزی. در بین همه گزینه های موجود برای جبران کسری بودجه، استقراض از بانک مرکزی یعنی بانک دولت و بانک بانک ها، گزینه مورد علاقه دولت است زیرا دسترسی به آن آسان و بازپرداخت اصل و فرع ندارد و در کوتاه مدت (دوره بودجه) رضایت همگان را در پی دارد اگرچه در میان مدت سبب ایجاد تورم می شود. تورم ناشی از کسری بودجه، هزینه وام گرفتن دولت از محل چاپ اسکناس بانک مرکزی است که مصرف کنندگان کالا و خدمات، دستمزدبگیران، پس اندازکنندگان و صاحبان دارایی های پولی مجبور به بازپرداخت اصل و فرع آن خواهند بود و تاییدی بر این اصل اقتصادی است که «هیچ چیز بدون هزینه به دست نمی آید.»

از نگاه بسیاری از شهروندان، منابع خزانه دولت نامحدود و پایان ناپذیر است و انتظار دارند دولت در همه امور و اتفاقات حاضر، فعال و دست به نقد باشد. تامین کسری های بزرگ بودجه در سال های گذشته از محل استقراض از بانک مرکزی (چاپ اسکناس) و گشاده دستی دولت در هزینه کردن اسکناس های نو، این نگاه، باور و خواست مردم را تقویت کرده است. عملکرد نمایندگان مردم در مجلس نیز در امتداد همان نگاه عامه مردم است. فشار مجلس نشینان بر دولت جهت ادامه حیات شرکت های زیان ده دولتی و زیر چتر حمایتی دولت، پرداخت معوقات شرکت های خصوصی ورشکسته، پذیرفتن ریسک سپرده گذاری مردم در موسسات پولی و مالی غیرتخصصی، تحمیل هزینه طرح ها و پروژه های بدون توجیه اقتصادی به بودجه دولت در حوزه انتخابی ... و نهایتا تصویب بودجه دولت با کسری و پولی کردن آن، همگی تاییدی بر وجود همان نگاه اشتباه، نزد اکثریت نمایندگان مجلس است.

در برنامه ریزی اقتصادی در مسیر حل یک مسئله و دستیابی به هدف تعیین شده، برنامه را با محدودیت ها سازگار می کنند و موانع را از مسیر برنامه برداشته و یا آنها را دور می زنند، اما مشاهده می شود که دولت در تهیه برنامه بودجه و نمایندگان مجلس در تصویب آن، محدودیت منابع درآمد بودجه را مانع در نظر می گیرند و آن را با چاپ اسکناس دور می زند. این اشتباه در برنامه ریزی اقتصادی سبب می شود که نقشه راه برنامه جهت رسیدن به هدف دچار اخلال شده و نتایج ناخواسته از اجرای برنامه رخ دهد. تقریبا همان اتفاقی که برای برنامه سالانه دولت یعنی بودجه، تکراری شده است. تکرار فرآیند سه مرحله ای «تهیه و تصویب بودجه با کسری»، «پولی کردن کسری بودجه» و «تورم ناشی کسری بودجه» سبب شده است که اقتصاد ایران به تورم دورقمی مزمن عادت کند. علاوه بر تئوری های علم اقتصاد، تکرار کسری بودجه پولی دولت و تورم متعاقب آن طی سال های متمادی گذشته جای هیچ تردیدی برای دولت و شهروندان نمانده است که بین نرخ تورم و حجم پول چاپ شده توسط بانک مرکزی جهت تامین کسری بودجه دولت، رابطه مستقیم و یک به یک وجود دارد. اگر استدلال دولت و نمایندگان مجلس را بپذیریم که تهیه و تصویب بودجه با کسری و پولی کردن آن از سر ناچاری است، حواله کردن تورم به دلالان، سودجویان و فرصت طلبان اقتصادی و ... فرار از مسئولیت است. همچنین همه افراد، بنگاه های اقتصادی، ارگان ها، سازمان های اقتصادی که به روش های متعدد تلاش می کنند مالیات پرداخت نکنند و یا مالیات کمتری پرداخت کنند و در طرف مقابل، آن دسته از افراد، ارگان ها و سازمان هایی که با همه ابزارهای ممکن سعی در گرفتن سهم بیشتری از بودجه دولت می کنند از جمله مسببین کسری بودجه دولت و تورم ناشی از آن هستند و همدردی آنها با مصرف کنندگان کالا و خدمات، حقوق بگیران، پس اندازکنندگان و صاحبان دارایی های پولی که هزینه تورم را تحمل می کنند، پذیرفته نیست. شاید در نگاه خرد، بنگاه و یا فردی فکر کند که با نپرداختن مالیات و یا گرفتن مبلغی از بودجه دولت از طرف او تاثیری بر کسری بودجه دولت و تورم ناشی از آن در اقتصاد ملی نداشته باشد، اما این فکر می تواند به سرعت همه گیر شده و در سطح کلان، مشکلات جدّی برای اقتصاد ملی ایجاد کند. تجربه ای که با تکرار در سال های گذشته در اقتصاد ایران به رویه تبدیل شده است.

کارشناسی ارشد برنامه ریزی و تحلیل سیستم های اقتصادی*