مصائب تجارت بخشنامه ای

به نظر می رسد اقتصاد ایران در باتلاقی از مقررات و قوانین دست و پاگیر گرفتار شده که فضای کسب و کار را مخدوش کرده است. براساس آمارها، مصوبات هیأت وزیران به 90 هزار مصوبه می رسد و از سوی دیگر بیش از 12 هزار عنوان قانون در کشور وجود دارد که شرایط را به «باتلاق مقررات نجومی» شبیه کرده است که نجات از آن به سادگی ممکن نیست. همچنین در فاصله سال های 1395 تا بهار سال گذشته حدود 1210 بخشنامه در حوزه گمرکی صادر شده که در برخی موارد تناقض بین آنها عجیب به نظر می رسد و همین امر زمینه انحراف مسیر تولید و تجارت را فراهم کرده است. گویی دولت به «کارخانه صدور بخشنامه» در سال های گذشته تبدیل شده و هر چند روز یک بار بخشنامه ای در زمینه های گوناگون صادر می شود. تا جایی که یکی از مهمترین پاشنه های آشیل اقتصاد ایران، همین تورم قوانین و تعدد مقررات است. براساس آمارها، در بحث تجارت بیش از هزار مورد قانونی وجود دارد و تعداد بخشنامه ها در این بخش به 220 هزار بخشنامه و دستورالعمل می رسد. در یک نمونه به گفته فعالان اقتصادی، تنها در سال گذشته هر دو روز یک بخشنامه دست و پاگیر صادرات به گمرک ابلاغ شده؛ یعنی «۱۵۰ بخشنامه متضاد، متناقض و کندکننده در حوزه تجارت در یک سال». در این بین، موسسه مطالعات و پژوهش های بازرگانی در گزارش تازه خود به موشکافی بخشنامه های گمرکی پرداخته و از تورم بخشنامه های این سال ها به عنوان یکی از زمینه های مخل تجارت یاد کرده است.

دست انداز بخشنامه ای تجارت ایران

بازوی پژوهشی وزارت صمت در این گزارش با بیان اینکه از سال 1395 تا سه ماهه اول سال 1399، تعداد 1210 بخشنامه و دستورالعمل صادر شده است، می نویسد: تعدد صدور بخشنامه های گمرکی و روند رو به افزایش آن به ویژه در چهار پنج سال اخیر، چالش هایی برای فعالان اقتصادی و تجاری فراهم کرد. با خروج آمریکا از برجام و شروع تحریم ها از اردیبهشت ماه 1397 و بروز محدودیت های اقتصادی، نهادها و سازمان های متولی برای مدیریت و کنترل بازار داخلی و کاهش آثار تحریم ها، دستورالعمل ها و بخشنامه های مختلفی در حوزه گمرک و تجارت خارجی صادر کردند، اما تعدد این بخشنامه ها و در برخی موارد تناقض آنها، آثار سوئی را بر بخش تولید و تجارت خارجی به همراه داشت. افت تجارت خارجی در چند سال گذشته اگرچه از یک بعد حاصل محدودیت های ناشی از تحریم بوده، اما از ابعاد دیگر به دلیل نبود راهبردهای کلان در حوزه سیاست های صنعتی و تجاری است. این شرایط موجب انحراف از مسیر درست تولید و تجارت در اثر اتخاذ سیاست های کنترلی با اهداف کوتاه مدت شده است.

در این گزارش با تشکیل بانک اطلاعات بخشنامه های گمرکی، مفاد هر بخشنامه از ابعاد مختلف بررسی شده است. این بانک اطلاعاتی، بخشنامه ها و دستورالعمل های گمرکی طی دوره زمانی 1395 تا بهار 1399 را دربر می گیرد و همچنین مفاد بخشنامه ها و ویژگی های مختلف آن را در ابعاد شش گانه (ارتباط هر بخشنامه با محورها و بندهای قانون امور گمرکی کشور، نهادها و سازمان های اجرایی صادرکننده یا ابلاغ کننده، ارتباط با حوزه تجارت، نقش تسهیل کنندگی یا محدودکنندگی در حوزه تجارت، حوزه کالایی تحت پوشش و ابزارهای سیاست تجاری) بررسی می کند.

نگاهی به تعداد بخشنامه های صادرشده نشان می دهد در مجموع 1210 بخشنامه و دستورالعمل طی سال های 1395 تا 1398 و سه ماهه نخست سال 1399 صادر شده که روند صدور آنها از سوی نهادهای ذی ربط تا سال 1397 صعودی بوده و با توجه به تشدید محدودیت های ناشی از تحریم از 156 مورد در سال 1395 به 495 مورد در سال 1397 افزایش یافت. همچنین اوج صدور بخشنامه ها در سال 1397 بوده و این موضوع به دنبال خروج آمریکا از برجام، افزایش نرخ ارز و صلاحدید سیاست‎گذاران بر ضرورت کنترل صادرات و مدیریت واردات رخ داده است. سپس با ایجاد ثبات نسبی در بازارها، تعداد بخشنامه های گمرک در سال1398 نسبت به سال1397، به 228 بخشنامه کاهش یافت. یعنی حدود 41  درصد بخشنامه ها در این دوره زمانی مربوط به سال 1397 بوده است. در این فاصله زمانی همچنین 832 بخشنامه (68.8 درصد) جاری بودند که بدون توجه به زمان صدور آنها از سال 1395 تا پایان بهار سال 1399 در فرآیند تجارت و تولید کشور اثرگذار هستند، اما در این میان، تعداد 378 بخشنامه (31.2 درصد) عملا منقضی شده و اثری بر حوزه تجارت نداشتند. 191 مورد به دلیل ابلاغ بخشنامه تکمیلی جدید، 164 مورد به دلیل اتمام دوره زمانی و 23 مورد نیز مربوط به بخشنامه سالانه قابل اعمال در کتاب قانون مقررات صادرات و واردات سال آتی هستند که همگی قابلیت حذف از فهرست بخشنامه های گمرکی را دارند.

رکوردداران صدور بخشنامه گمرکی

در این گزارش، مفاد بخشنامه ها برای شناسایی زمینه های مخل تجارت در سطوح شش گانه بررسی شد. در سطح نخست (ارتباط بخشنامه ها با حوزه تجارت)، بخشنامه های صادرشده در دو حوزه صادرات (43 درصد) و واردات (41 درصد) تقریبا یکسان بوده و 17 درصد نیز شامل هر دو حوزه صادرات و واردات بوده است. از منظر تسهیل کنندگی یا محدودکنندگی بخشنامه های صادرشده در حوزه تجارت، بخش عمده بخشنامه ها (638 مورد، 53 درصد) با هدف ایجاد محدودیت و مابقی (566 مورد، 47 درصد) برای ایجاد تسهیل در تجارت صادر شده است. در این میان، عمده بخشنامه های صادره در حوزه صادرات (73 درصد) با هدف ایجاد محدودیت پیش روی صادرات بوده، اما در مقابل در عمده بخشنامه های صادره مربوط به حوزه واردات (75 درصد) با هدف ایجاد تسهیل در مسیر واردات بوده است.

در سطح دوم، کالبدشکافی بخشنامه ها براساس محورهای قانون امور گمرکی نشان می دهد که از کل 1210 بخشنامه ابلاغی گمرک از ابتدای سال1395 تا پایان بهار سال 1399، در مجموع مفاد و مضمون 538 بخشنامه (44 درصد) مرتبط با محور تشریفات و کنترل های گمرکی بوده است. از لحاظ فراوانی، بخشنامه های مرتبط با موضوع معافیت ها و ممنوعیت ها با 175 مورد (14 درصد) و همچنین مواد مرتبط با شرایط و مقررات عمومی واردات و صادرات با 142 بخشنامه (12 درصد) در رتبه های بعدی قرار دارند.

در سطح سوم، منشأ صدور بخشنامه های گمرکی نشان می دهد وزارت صمت با صدور 361 بخشنامه مختلف (30 درصد کل)، وزارت اقتصاد با صدور 359 بخشنامه مختلف (30 درصد کل بخشنامه ها) و ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز (زیرمجموعه ریاست جمهوری) با صدور 157بخشنامه (13 درصد از کل)، رتبه های اول تا سوم را در بین شش دستگاه مسئول صدور بخشنامه های گمرکی به خود اختصاص داده اند.

در سطح چهارم، کالبدشکافی بخشنامه ها از نظر ابزارهای سیاستی نشان می دهد از میان 1210 بخشنامه، 30 درصد بخشنامه ها مرتبط با استاندارد و 24 درصد مربوط به رویه ها و دستورالعمل بوده است. عمده بخشنامه ها و دستورالعمل ها به جز موارد مرتبط با مالیات، ارزش گذاری و مشوق و بسته های حمایتی، صادره در سال1397 و همزمان با خروج آمریکا از برجام، ایجاد شرایط بی ثبات در اقتصاد و ضرورت مدیریت واردات و صادرات در راستای تنظیم بازار داخلی بوده است. بخشنامه های مرتبط با مقررات ارزی در سال 1397 به بیش از 97 مورد افزایش یافت که این تعداد قابل توجه است. اگرچه برخی حوزه ها با تعدد زیاد بخشنامه ها در سال 1397 روبه رو بودند، در سال 1398 تعداد بخشنامه ها در آن حوزه کاهش شدیدی را تجربه کرد. مثلا در سال1398، بخشنامه های مرتبط با مقررات ارزی 97 درصد، رویه ها و دستورالعمل ها حدود 60 درصد، تعرفه و حقوق ورودی 50 درصد و مجوزها 50 درصد کاهش یافت.

از زمینه موضوعی تا پوشش کالایی

سطح پنجم به محورهای مورد تاکید در بخشنامه ها اختصاص دارد. براساس این محورها، بخشنامه ها به 16 بخش تقسیم شدند و مشخص شد که 35 درصد بخشنامه ها مرتبط با تشریفات و فرآیندهای گمرکی بوده است. بخشنامه های صادرشده در زمینه ساماندهی صادرات با 21 درصد و مقررات صادرات و واردات با 16 درصد به ترتیب در رتبه های دوم و سوم ایستاده اند. به جز بخشنامه های مرتبط با تشریفات و فرآیندهای گمرکی و ساماندهی صادرات و مقررات صادرات و واردات، سایر بخشنامه ها صادره در سال 1397 و در شرایط بی ثباتی اقتصاد کشور در آن سال و همزمان با خروج آمریکا از برجام و در نتیجه تنظیم بازار داخلی بوده است. افزایش شدید بخشنامه های مرتبط با ساماندهی و مدیریت بازار ارز، تنظیم بازار و تعیین شرایط قرنطینه ای محصولات کشاورزی در سال1397، قابل توجه است. بخشنامه هایی که طبق این تقسیم بندی دارای سهم عمده هستند، در سال 1398 با کاهش شدید مواجه شدند. مثلا بخشنامه های مرتبط با تعیین شرایط قرنطینه ای محصولات کشاورزی 97درصد، مقررات ارزی 96 درصد و تنظیم بازار 45 درصد کاهش یافت.

همچنین از نظر زمینه های موضوعی، عمدتا تاکید بخشنامه ها بر واردات بوده و برای ایجاد محدودیت در تجارت مورد استفاده قرار گرفته است، اما بخشنامه های مرتبط با ساماندهی صادرات و تنظیم بازار بیشتر در زمینه صادرات و ایجاد محدودیت در تجارت بوده است. همچنین بخشنامه ها درخصوص تشریفات و مقررات گمرکی و ساماندهی و مدیریت بازار ارز عمدتا بر تسهیل در تجارت متمرکز بوده است. بیشترین تعداد بخشنامه های منقضی شده مربوط به آنهایی بوده که در زمینه ساماندهی صادرات و اعلام لیست واحدهای مجاز صادراتی صادر شده است. این بخشنامه ها عمدتا با هدف ایجاد محدودیت در صادرات و توسط ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز ابلاغ شده و به دلیل صدور بخشنامه جدید تا پایان دوره مورد بررسی بیش از 66 درصد آنها عملا منقضی شده است.

نهایتا سطح ششم، پوشش کالایی بخشنامه ها را دربر می گیرد. از آنجا که بخشنامه ها بعضا درخصوص کالا یا گروه های کالایی خاص صادر می شود، بررسی ها نشان می دهد بیشترین تعداد (31 درصد) مربوط به محصولات کشاورزی و دامی است. رتبه دوم مربوط به بخشنامه هایی است که ویژگی عمومی داشته و مربوط به فرآیند تجارت همه کالاهاست (22 درصد). محصولات نفتی و پتروشیمی (20 درصد) در رتبه سوم قرار گرفته است. همچنین بخشنامه های صادره در زمینه محصولات نفتی و پتروشیمی، کاشی و سرامیک و شیشه، محصولات فولادی و لوله و پروفیل، شمش و روی، سیمان، قراضه آهن و ضایعات فلزات و محصولات معدنی بیشتر متمرکز بر حوزه صادرات این محصولات بوده است. علاوه بر این، بخشنامه های صادره درخصوص مجموع کالاهای تجاری و به طور خاص خودرو و قطعات منفصله آن، ماشین آلات، قطعات و تجهیزات خطوط تولیدی و کالاهای اساسی بر تسهیل در تجارت متمرکز بوده اند.

ارتباط با نویسنده: IvanKaramazof@yahoo.com