استقلال بانک مرکزی را پاس داریم

در هفته گذشته وب سایت بانک مرکزی خبر از دیدار اعضای کمیسیون اقتصادی مجلس با رئیس کل داد و به نقل از ایشان اعلام کرد «صالح آبادی موضوع سوم مطرح شده در جلسه مشترک بانک مرکزی و اعضای کمیسیون اقتصادی مجلس را بحث قانون بانک مرکزی عنوان کرد و گفت: خوشبختانه مقدمات کار فراهم و مقرر شده است تا پایان سال کلیات و مواد این قانون در کمیسیون اقتصادی به جمع بندی برسد و در سال آینده در صحن علنی مجلس مطرح و مورد بررسی قرار گیرد.» درخصوص طرح جدید بانکداری و مقوله مهم استقلال بانک مرکزی باز هم در فرصتی مناسب خواهم نوشت، اما تا زمان تصویب نهایی قانون جدید، قانون کهنسال فعلی یعنی قانون پولی و بانکی مصوب تیرماه 1351 که بسیار استادانه تنظیم شده، همچنان بر فعالیت های بانک مرکزی حاکم خواهد بود. یکی از نکات مفید و مثبت قانون مورد اشاره، پایه گذاری استقلال بانک مرکزی در سیاست گذاری عملیات بانکی و نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری است. چنانکه ماده 10 آن گفته است: «بانک مرکزی ایران مسئول تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری براساس سیاست کلی اقتصادی کشور می باشد.» ماده 14 این قانون، وظایف و اختیارات بانک مرکزی در امور بانکی را خیلی شفاف تبیین کرده است. در این قانون می خوانیم: «بانک مرکزی ایران در حسن اجرای نظام پولی کشور می تواند به شرح زیر در امور پولی و بانکی دخالت و نظارت کند.

1-تعیین نرخ رسمی تنزیل مجدد و بهره وام ها که ممکن است بر حسب نوع وام و اوراق و اسناد نرخ های مختلف تعیین شود.

2-تعیین نسبت دارایی های آنی بانک ها به کلیه دارایی ها یا به انواع بدهی های آنها بر حسب نوع فعالیت بانک ها یا سایر ضوابط به تشخیص بانک مرکزی ایران.

3-تعیین نسبت و نرخ بهره سپرده قانونی بانک ها نزد بانک مرکزی ایران که ممکن است بر حسب ترکیب و نوع فعالیت بانک ها نسبت های متفاوتی برای آن تعیین گردد ولی در هر حال این نسبت از 10 درصد کمتر و از 30 درصد بیشتر نخواهد بود.

4-تعیین میزان حداقل و حداکثر بهره و کارمزد دریافتی و پرداختی بانک ها.

5-تعیین نسبت مجموع سرمایه پرداخت شده و اندوخته بانک ها به انواع دارایی ها.

6-تعیین حداکثر نسبی تعهدات ناشی از افتتاح اعتبار اسنادی - ظهرنویسی یا ضمانت نامه های صادره از طرف بانک ها و نوع و میزان وثیقه این قبیل تعهدات.

7-تعیین شرایط معاملات اقساطی که اعتبار آن از طرف بانک ها تأمین می شود.

8-تعیین مقررات افتتاح حساب جاری و پس انداز و سایر حساب ها.

9-تعیین نوع و میزان جوایز و هرگونه امتیاز دیگری که برای جلب سپرده های جاری یا پس انداز از طرف بانک ها عرضه می گردد و تعیین ضوابط برای تبلیغات بانک ها در این مورد.

10-رسیدگی به عملیات و حساب ها و اسناد و مدارک بانک ها و اخذ هرگونه اطلاعات و آمار از بانک ها با توجه به لزوم حفظ اسرار حرفه ای.

11-محدود کردن بانک ها به انجام یک یا چند نوع از فعالیت های مربوط به طور موقت یا دائم.

12-تعیین نحوه مصرف وجوه سپرده های پس انداز و سپرده های مشابه نزد بانک ها.

13-تعیین حداکثر مجموع وام ها و اعتبارات بانک ها به طور کلی یا در هر یک از رشته های مختلف.

14-تعیین شرایط کلی اخذ وام بانک ها از اشخاص و صدور گواهی سپرده.

15-تعیین مقررات مشروح در بندهای 1 تا 14 بالا برای موسسات اعتباری غیربانکی.

تبصره- استفاده از اختیارات موضوع این ماده باید قبلا به تصویب شورای پول و اعتبار برسد.»

در قانون عملیات بانکی بدون ربا نیز «تنظیم، کنترل و هدایت گردش پول و اعتبار طبق قانون و مقررات» از جمله وظایف و مسئولیت های نظام بانکی کشور برشمرده شده است. بدین ترتیب، از قوانین مورداشاره می توان پی برد که بانک مرکزی در سیاست گذاری امور بانکی و پولی و اعتباری و نظارت بر بانک ها از هفت دولت آزاد و مستقل است و هیچ وزارتخانه یا نهاد اجرایی بدون مصوبه مجلس نمی تواند به جای بانک مرکزی در امور بانکی و تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری سیاست گذاری نماید. مجامع عمومی صاحبان سهام بانک ها یا موسسات اعتباری نیز فاقد صلاحیت قانونی برای سیاست گذاری و مداخله در امور بانکی هستند، زیرا هرچند در نظام حقوقی ایران، ساختار قانونی بانک ها و موسسات اعتباری در قالب شرکت سهامی عام است و در شرکت های سهامی عام، مجمع عمومی صاحبان سهام، سیاست گذار اصلی در تمام امور شرکت است و ریاست مجمع نیز فقط مسئولیت مدیریت و اداره جلسات را برعهده دارد. هیأت مدیره شرکت نیز مجری سیاست های مجمع عمومی صاحبان سهام است، اما در مورد بانک ها و موسسات اعتباری، این قاعده جاری نیست. در عملیات بانکی، سیاست گذار و ناظر قانونی همه بانک ها و موسسات اعتباری فقط بانک مرکزی جمهوری اسلامی است که سیاست های بانکی را از طریق شورای پول و اعتبار طراحی و تصویب و به شبکه بانکی کشور ابلاغ می کند و مسئولیت نظارت بر این سیاست ها را هم برعهده دارد. لذا مجمع عمومی صاحبان سهام همه بانک های دولتی و خصولتی و خصوصی به غیر از تعیین و معرفی اعضای هیأت مدیره مورد نظر به بانک مرکزی، بررسی گزارش مالی سالانه و تعیین و تقسیم سود بین سهامداران و مسائلی از این قبیل، هیچ اختیاری در مورد سیاست گذاری در عملیات بانکی ندارند. این قاعده یکی از شاخصه های اصلی و مهم استقلال بانک مرکزی از دولت و نهادهای اجرایی برای سیاست گذاری و اجرای سیاست پولی و اعتباری است.

در زمینه اختیارات و صلاحیت های قانونی «مجمع عمومی بانک ها» که پس از انقلاب در عرصه مدیریت بانکی کشور وارد شد، شایان توجه است که پس از ملی شدن تمامی بانک های کشور براساس تصمیم شورای انقلاب اسلامی، دولت در مهرماه 1358 لایحه ای به نام «لایحه قانونی اداره بانک ها» را به تصویب شورای انقلاب رساند. براساس این قانون، مقرر شد که کلیه بانک ها اعم از بانک های تخصصی و تجاری و  بانک های دولتی سابق و ملی شده بعدی طبق مقررات این قانون اداره شوند. در نتیجه این تصمیم، بخش خصوصی به طور کامل از حضور و فعالیت در عرصه بانکداری محروم شده بود. گفتنی است در قانون مورد اشاره، ارکان بانک های ملی شده به ترتیب مجمع عمومی بانک ها، شورای عالی بانک ها، هیأت مدیره و بازرس قانونی هر بانک تعیین شده و در ماده 3 قانون مورد بحث، اعضای «مجمع عمومی بانک ها» از وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر صنایع و معادن، وزیر بازرگانی، وزیر جهاد كشاورزی و عمران روستایی، وزیر  مسكن و شهرسازی، وزیر مشاور و رئیس سازمان برنامه و بودجه تشكیل می شود. ریاست «مجمع عمومی بانك ها» با وزیر امور اقتصادی و دارایی است و در غیاب وی با وزیر بازرگانی است. از جمله اختیارات قانونی آن، «استماع گزارش سالانه هر بانک و رسیدگی به ترازنامه و حساب سود و زیان سال مالی قبل و صورت دارایی و دیون و صورتحساب دوره سالانه و تصویب ترازنامه و اندوخته بودجه آن، رسیدگی و اتخاذ تصمیم درباره اندوخته هر یک از بانک ها و تصویب سود ویژه، انتخاب اعضای هیأت مدیره بانک ها بنا به پیشنهاد شورای عالی، انتخاب مدیران عامل بانک های تخصصی به پیشنهاد وزیر مربوط و انتخاب مدیران عامل بانک های تجاری به پیشنهاد وزیر بازرگانی و...» تعیین شده است. ضمنا هرگونه تغییر در مواد اساسنامه هر یک از بانک ها، کاهش یا افزایش سرمایه هر یک از آنها، تأسیس،  انحلال یا ادغام آنها منحصرا در صلاحیت مجمع عمومی فوق العاده بانک ها خواهد بود. با این وجود، در قانون نحوه اداره بانک ها برای رئیس مجمع عمومی بانک ها، اختیار خاصی به جز تشکیل و اداره مجامع عمومی بانک های ملی شده پیش بینی نشده است. بنابراین رئیس مجمع عمومی بانک ها نمی تواند بدون اختیار از طرف مجمع عمومی، به جای مجمع بانک ها تصمیم بگیرد. در قانون مورد اشاره، شورای عالی بانک ها نیز به عنوان یکی از ارکان بانک های ملی شده تعیین شده است. نهادی در حد فاصل هیأت مدیره و مجمع عمومی بانک ها که اختیارات مختلفی از جمله «اتخاذ تصمیم درباره سیاست های کلی اقتصادی و اعتباری و اداری بانک ها» داشت، اما این شورا نیز در گذر زمان براساس ماده 6 «قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی و کاهش هزینه های طرح و تسریع در اجرای طرح های تولیدی و افزایش منابع مالی و کارایی بانک ها» منحل شد و وظایف و اختیارات آن به هیأت مدیره هر بانک واگذار گردید. در ادامه این روند در سال 1379، قانون اجازه تاسیس بانک های خصوصی به منظور «افزایش شرایط رقابتی در بازارهای مالی و تشویق پس انداز و سرمایه گذاری و ایجاد زمینه رشد و توسعه اقتصادی کشور و  جلوگیری از ضرر و زیان جامعه با توجه به ذیل اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی و در چارچوب ضوابط، قلمرو و شرایط تعیین شده» از تصویب مجلس گذشت و زمینه قانونی لازم برای فعالیت مجدد بخش خصوصی در صنعت بانکداری و رقابت سالم با بانک های دولتی فراهم آمد و به حاکمیت بلامنازع دولت در عرصه بانکداری پایان بخشید. افزون بر این قوانین، ابلاغ سیاست های کلی نظام در باب بانکداری نیز دایره شمول و حاکمیت قانون نحوه اداره بانک ها را عملا به شدت محدود نمود. ازجمله این سیاست ها، سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب خردادماه 1384 و همچنین سیاست های کلی نظام درخصوص بند «ج» اصل 44 قانون اساسی مصوب تیرماه 1385 است. در اینجا به مواردی از اسناد بالادستی مورد بحث اشاره می شود:

* دولت حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل 44 را ندارد و موظف است هرگونه فعالیت (شامل تداوم فعالیت های قبلی و بهره برداری از آن) را که مشمول عناوین صدر اصل 44 نباشد، حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله چهارم (سالیانه 20 درصد کاهش فعالیت) به بخش های تعاونی و خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند. با توجه به مسئولیت نظام در حسن اداره کشور، تداوم و شروع فعالیت ضروری خارج از عناوین صدر اصل 44 توسط دولت، بنا به پیشنهاد هیأت وزیران و تصویب مجلس شورای اسلامی برای مدت معین مجاز است.

* واگذاری 80 درصد از سهام بنگاه های دولتی مشمول صدر اصل 44 به بخش های خصوصی شركت های تعاونی سهامی عام و بنگاه های عمومی غیردولتی به شرح ذیل مجاز است: بانك های دولتی به استثنای بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران، بانك ملی ایران، بانك سپه، بانك صنعت و معدن، بانك كشاورزی، بانك مسكن و بانك توسعه صادرات.

بنابراین به جز بانک های مذکور (بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران، بانك ملی ایران، بانك سپه، بانك صنعت و معدن، بانك كشاورزی، بانك مسكن و بانك توسعه صادرات) دولت مجاز به ادامه حضور در هیچ بانک دیگری نیست. با وجود آن، گرچه در اجرای سیاست های کلی نظام، بخشی از سهام بانک های ملی شده سابق یعنی بانک های تجارت، صادرات و ملت به بخش دولتی واگذار شده اما دولت ها عملا تمایلی ندارند مدیریت بلامنارع خود را بر بانک های دولتی خصوصی شده از دست دهند و با وجود واگذاری سهام، دولت همچنان مدیریت خود را بر این بانک های خصوصی شده اعمال می کند. این امر، پدیده «بانک های خصولتی» (به مفهوم مالکیت مردم، مدیریت دولت) که در بعضی موارد به طور ناصحیح به آن عنوان «بانک نیمه دولتی» داده می شود، را در شبکه بانکی کشور ایجاد کرده است. افزون بر آن، حتی در میان معدود چند بانک دولتی که مقام معظم رهبری اجازه استمرار حضور آنان را در بخش دولتی داده اند، رئیس مجمع بانک توسعه تعاون وزیر محترم تعاون است. در مورد مجمع عمومی بانک صنعت و معدن نیز براساس مصوبه 21 مهرماه 1380 هیأت دولت، وزیر صنایع به عنوان رئیس مجمع این بانک تعیین شده است.

بدین ترتیب، با توجه به سیر تاریخی اسناد بالادستی؛ قوانین و مقررات مورد اشاره می توان استنباط کرد که قانون نحوه اداره امور بانک ها به تدریج دچار تحولات اساسی شده است و در حال حاضر نهادی به نام «مجمع عمومی بانک ها» با ترکیب و مشخصات پیش بینی‎شده در قانون نحوه اداره بانک ها عملا فاقد موجودیت قانونی است. ضمن آنکه در هیچ کدام از این قوانین، کمترین اختیارات و صلاحیت های قانونی برای مجامع عمومی بانک های دولتی یا خصوصی یا موسسات اعتباری در سیاست گذاری امور بانکی به جای بانک مرکزی داده نشده است. به هرحال، منظور از تشریح قوانین مورد اشاره آن است که در حال حاضر:

اولا؛ مرجع اصلی سیاست گذاری پولی و اعتباری و بانکی، تنها بانک مرکزی است و نهادی به نام «مجمع عمومی بانک ها» یا وزارت امور اقتصادی و دارایی یا وزارتخانه های دیگر و همچنین مجامع عمومی بانک های دولتی، خصولتی و خصوصی و نیز نهادهای اجرایی، فاقد اختیارات لازم در سیاست گذاری امور بانکی هستند.

ثانیا؛ در کشور دو نوع بانکداری یعنی بانکداری دولتی و بانکداری خصوصی وجود ندارد. همه بانک های دولتی و خصوصی و حتی بانک های خصولتی تابع سیاست های مصوب شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی هستند و همه آنها به عنوان وکیل و شریک سپرده گذاران و سهامداران بانک ها در حفظ حقوق شرعی و قانونی آنان و همچنین رعایت موازین شرعی و مصوبات بانک مرکزی در عملیات بانکی به طور یکسان مسئولیت دارند. فراموش نکنیم که هدف از تاسیس بانک های خصوصی، ایجاد محیطی برای رقابت سالم بین بانک های دولتی و خصوصی بوده است و نه دوگانه سازی شبکه بانکی کشور.

ثالثا؛ تحول دیگری که در زمینه بانکداری و عملیات بانکی رخ داده، تاسیس شورای فقهی بانک مرکزی است. این شورا حلقه مفقوده قانون عملیات بانکی بدون ربا و ابداع قانونگذار در قانون برنامه ششم توسعه است. براساس ماده (16) قانون برنامه ششم توسعه برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا در نظام بانکی کشور و جهت نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهارنظر درباره رویه ها و ابزارهای رایج، شیوه های عملیاتی، دستورالعمل ها، بخشنامه ها، چارچوب قراردادها و نحوه اجرای آنها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی تشکیل شده است. بنابراین سیاست ها و برنامه های اجرایی مربوط به عملیات بانکی بدون تایید شورای فقهی بانک مرکزی، فاقد مشروعیت و غیرقابل اجراست. طبیعی است که اگر سیاست گذاری در امور پولی و اعتباری و بانکی توسط نهادهای اجرایی انجام گیرد، در آن صورت، مسئول قانونی این قبیل امور یعنی بانک مرکزی عملا استقلال سیاست گذاری خود را از دست خواهد داد.

بنابراین با توجه به مجموعه اسناد بالادستی، قوانین و مقررات مورد اشاره، در مورد طرح های بانکی وزارت امور اقتصادی و دارایی مانند طرح پرداخت تسهیلات خرد بدون ضامن براساس اعتبار مشتری، پرسش آن است که آیا طراحی و تصویب این قبیل طرح های بانکی با توجه به ماده 6 «آیین‎نامه اعطای تسهیلات بانکی» که تصریح دارد: «اعطای تسهیلات عنداللزوم به تشخیص بانک منوط به اخذ تأمین کافی برای حفظ منافع بانک و حسن اجرای قراردادهای مربوط می باشد» و همچنین طرح استرداد سود مازاد، قانونا در صلاحیت وزارت امور اقتصادی و دارایی است یا شورای پول و اعتبار؟ سوال بعدی این است که آیا این قبیل طرح های بانکی، مهر تایید شرعی شورای فقهی بانک مرکزی را به همراه دارد و آیا در کنار رعایت حقوق قانونی و شرعی تسهیلات گیرندگان، حقوق شرعی و قانونی سپرده گذاران بانکی و صاحبان سهام بانک ها و همچنین اختیارات شرعی و قانونی بانک ها به عنوان وکیل و شریک سپرده گذاران نیز مورد بررسی قرار گرفته و رعایت شده است؟

تاکید می کنم هیچ یک از کارکنان شبکه بانکی کشور، مخالف با رعایت حقوق قانونی و شرعی مشتریان بانکی نیست. افزون بر آن، همه بانک ها بایستی نرخ سود علی الحساب و مورد انتظار تسهیلات بانکی و نرخ سود علی الحساب سپرده های بانکی را رعایت کنند، اما بدون شک مسائل و فرآیندهای بانکی را یکجانبه نگریستن و به مسئولیت های قانونی بانک مرکزی در تنظیم و اجرای سیاست های پولی و اعتباری و همچنین تبعات مثبت یا منفی این قبیل تصمیمات در افزایش مطالبات معوق شبکه بانکی و حقوق شرعی و قانونی سپرده گذاران و صاحبان سهام بانک ها توجه کافی نشان ندادن، نه تنها به نفع مردم و شبکه بانکی کشور نیست بلکه برعکس، مداخله نهادهای اجرایی در امور بانکی به تدریج نقض استقلال سیاست گذاری بانک مرکزی در امور بانکی و اعتباری را به همراه خواهد آورد و به علت عدم بررسی این قبیل برنامه های بانکی توسط شورای فقهی بانک مرکزی، فقدان مشروعیت شرعی مصوبات بانکی نهادهای اجرایی اجتناب ناپذیر خواهد بود.

کلام آخر آنکه رعایت حقوق شرعی و قانونی همه مشتریان بانک ها، خواه تسهیلات گیرنده باشند و خواه سپرده گذار و سهامدار، امری ضروری است. در کنار آن، رعایت مصوبات بانک مرکزی و پرداخت تسهیلات و ارائه انواع خدمات و تعهدات بانکی نیز از جمله ابزارهای اساسی صنعت بانکداری است. حصول این اهداف مهم نیز مستلزم طراحی و اجرای سیاست های پولی و اعتباری توسط شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی مستقل و صاحب اختیار است. بنابراین باید در عمل استقلال بانک مرکزی در تنظیم و اجرای سیاست های پولی و اعتباری و بانکی و همچنین رعایت موازین شرعی در امور بانکی را پاس داریم.