از مالکیت خصوصی تا مدیریت دولتی

موسسات اعتباری در کشورمان از نظر مالکیت سهام به دو دسته بانک های دولتی و بانک های خصوصی و موسسات اعتباری غیربانکی تقسیم می شوند. مبنای دولتی و خصوصی بودن بانک ها نیز ترکیب و آرایش سهامداران آنهاست. تمامی سهام بانک های دولتی صرفا به دولت و نه به موسسات و شرکت های دولتی تعلق دارد؛ یعنی دولت، سهامدار واحد بانک های دولتی است و معمولا وزارت اقتصاد، نماینده دولت در مجامع عمومی بانک های دولتی شناخته می شود. بانک های غیردولتی اما بانک هایی هستند که باید حداقل بیش از 51 درصد سهام آنها به بخش غیردولتی تعلق داشته باشد. سهام بانک های غیردولتی نیز از طریق بورس قابل معامله است؛ در حالی که سهام بانک های دولتی قابل واگذاری نیست. بنابراین بانک های غیردولتی علاوه بر بانک مرکزی، تحت نظارت سازمان بورس هم قرار دارند و عملکرد مالی آنها در سایت کدال برای مردم قابل مشاهده است؛ در حالی که چنین الزامی برای بانک های دولتی وجود ندارد.

طبق الزامات مقرر در سیاست های کلی نظام درخصوص «سیاست های كلی توسعه بخش های غیردولتی از طریق واگذاری فعالیت ها و بنگاه های دولتی» مصوب سال 1385 که جهت اجرا به سران سه قوه ابلاغ شده، دولت باید 80 درصد سهام خود در بانك های دولتی به استثنای بانك مركزی ایران، بانك ملی، بانك سپه، بانك صنعت و معدن، بانك كشاورزی، بانك مسكن و بانك توسعه صادرات را به مردم واگذار کند. بنابراین واگذاری عمده سهام دولت در بانک های ملی شده صادرات، ملت و تجارت به بخش غیردولتی در راستای اجرای این مصوبه صورت گرفته است، اما به دلایلی که مستندات قانونی و حقوقی آن برای نگارنده مشخص نیست، با وجود واگذاری سهام سه بانک یادشده به بخش غیردولتی، دولت همچنان مدیریت تام و تمام خود بر آنها را از طریق وزارت اقتصاد اعمال می کند و تعیین مدیرعامل و اعضای هیأت مدیره این بانک های به ظاهر خصوصی شده کماکان در اختیار دولت است.

با این فرآیند در نظام بانکی کشور، بانک هایی پدید آمده اند که مالکیت سهام آنها متعلق به بخش خصوصی و غیردولتی است ولی مدیریت آنها کاملا دولتی است و در افکار عمومی با عنوان «بانک های خصولتی» شناخته می شوند. اگرچه تاکنون تعریف قانونی مشخصی برای «بانک های خصولتی» ارائه نشده و دقیقا مشخص نیست که آیا «بانک های خصولتی» همچنان دولتی اند یا در صف بانک های خصوصی قرار گرفته اند، اما به نظر می رسد پدیده «بانک های خصولتی» به گونه ای دیگر در حال گسترش است و تخلف تعدادی از سهامداران بانک های خصوصی (که اصطلاحا «مالک واحد» نامیده می شوند) در تملک بیش از حد مجاز سهام بانک و موسسه اعتباری موجب گسترش «بانک های خصولتی» شده است؛ یعنی تخلف سهامدار متخلف، دامن بانک های خصوصی را گرفته و زمینه قانونی برای مدیریت وزارت اقتصاد بر این دسته از بانک های خصوصی را که سهامداران آنها تخلف کرده اند، فراهم آورده است.

ماجرا از این قرار است که در دی ماه سال گذشته طبق گزارش خبرگزاری فارس، بانک مرکزی حق رأی 60.2 درصد از سهام بانک آینده را به وزارت اقتصاد تفویض کرد. در ابتدای مردادماه امسال نیز سیدعباس حسینی، معاون بانک و بیمه وزارت اقتصاد از واگذاری حق رأی برخی از سهامداران پنج بانک به این وزارتخانه خبر داد و گفت: «بانک های رفاه، سرمایه، گردشگری، موسسه ملل و اقتصاد نوین از جمله بانک هایی هستند که درصدی از حق رأی سهامدارانی که بیشتر از حد نصاب در این بانک ها سهم داشتند به موجب قانون از سوی بانک مرکزی به وزارت اقتصاد واگذار شده است.» این خبرها طبیعتا این سوال را مطرح می کند که آیا تخلف سهامدار بانک های خصوصی باید به پای بانک نوشته شود؟ آیا در نتیجه واگذاری مدیریت سهام، این قبیل بانک ها و موسسات اعتباری به صف «بانک های خصولتی» وارد می شوند؟ اساسا در این گونه موارد، مدیریت سهام بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی تحت چه ضوابطی و تا چند مدت به وزارت اقتصاد محول می شود؟ پدیده‎ای که نوعی دولتی سازی نرم و زیرپوستی بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی از آن استنباط می شود.

در یادداشت پیشین به مستندات قانونی این موضوع پرداختم و نوشتم که براساس «قانون اصلاح قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی»، هیچ شخص حقیقی و حقوقی به عنوان «مالک واحد» مجاز نیست بدون گرفتن مجوز از بانک مرکزی بیش از 10 درصد سهام بانک ها و موسسات اعتباری ایرانی را تملک کند. بنابراین تملک بیش از 10 درصد تا 20 درصد و تا سقف 33 درصد سهام این گونه موسسات توسط شخص واحد منوط به مجوز بانک مرکزی است. اصطلاح «مالک واحد» نیز به شخص یا اشخاص حقیقی و حقوقی گفته می شود که به تشخیص بانک مرکزی و در قالب دستورالعمل شورای پول و اعتبار دارای روابط مالی، خویشاوندی، نیابتی و مدیریتی با یکدیگر هستند. بنابراین اگر کسی بخواهد اصطلاحا قانون را دور بزند و از طریق شرکت های خود یا از طریق بستگانش موفق به تملک سهام بانک ها بیش از حد مجاز قانونی شود، مشمول مقررات انضباطی بانک مرکزی خواهد شد، اما سوالی که از نظر موازین شرعی و مبانی حقوقی به ذهن می رسد، این است: آیا غیرمجاز بودن تملک سهام بانک های خصوصی بیش از حد مجاز قانونی، بدین معناست که این سهام دیگر در مالکیت «مالک واحد» (شخص حقیقی یا حقوقی) نیست و او قانونا یا شرعا مالک این سهام محسوب نمی شود؟ یا آنکه اقدام او در تملک سهام بانک بیش از حد مجاز قانونی فقط وی را از برخی حقوق مالکانه نظیر حق شرکت در مجمع عمومی بانک و اعمال رأی محروم می کند ولی هیچ تاثیر دیگری در حقوق مالکانه اش ندارد؟

در پاسخ باید گفت، وقتی که قانونگذار در صورت تخلف در خرید سهام بانک ها بیش از حد نصاب قانونی صرفا «حق رأی» سهام مازاد را قابل واگذاری به وزارت اقتصاد می داند و افزون بر آن، درآمد حاصل از سود سهام توزیع شده و حق تقدم فروش رفته نسبت به سهام مازاد مشمول مالیات با نرخ صد درصد دانسته است، بدین معناست که قانونگذار تخلف سهامدار در خرید سهام بیش از حد مجاز قانونی را از موجبات سلب مالکیت سهام ندانسته است. لذا نمی توان گفت اقدام غیرمجاز سهامداران در خرید و تملک سهام بانک های خصوصی و موسسات اعتباری غیربانکی بیش از حد مجاز، به منزله سلب و انتقال مالکیت سهام مازاد از سهامدار خصوصی (مالک واحد) به دولت است.

طبق مقررات شورای پول و اعتبار، ضمانت اجرای تملک سهام بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی بیش از حد نصاب مجاز قانونی توسط «مالک واحد» فقط دو راه حل دارد: یا اقدام برای کسب مجوز از بانک مرکزی ظرف شش ماه برای استمرار مالکیت سهام ولو آنکه بیش از حد مجاز باشد، یا آنکه مالک سهام ناچار باشد سهام مازاد خود را واگذار نماید. بدین ترتیب اقدام بانک مرکزی در واگذاری حق رأی ناشی از سهام مازاد در مجامع عمومی بانک های ذی ربط به وزارت اقتصاد، به معنای سلب مالکیت از این گونه سهامداران و انتقال مالکیت سهام مازاد از «مالک واحد» به دولت نیست، بلکه «مالک واحد» سهام مازاد فقط از حضور در مجامع عمومی بانک و اعمال حق رأی محروم می شود، اما تا حد نصاب قانونی سهام، حق اعمال مالکیت و حضور در مجامع بانک را دارد. بنابراین «مالک واحد» سهام مازاد بانک ذی ربط تا حد 10 درصد و بیش از آن تا حد مجوز بانک مرکزی، از هرگونه حقوق سهامداری برخوردار است و می تواند در مجامع عمومی بانک شرکت کرده و اعمال رأی نماید و حتی با وجود منع قانونی حضور در مجامع عمومی صاحبان سهام، او همچنان مالک سهام مازاد محسوب می شود و می تواند از طریق بورس سهام مازاد خود را بفروشد و به دیگری انتقال دهد. طبعا با وگذاری سهام مازاد چنین سهامداری از نظر حقوقی دیگر «مالک واحد» تلقی نمی شود؛ زیرا سهام وی تا حد نصاب قانونی کاهش پیدا کرده است. پس باید حق وی برای حضور در مجامع عمومی بانک اعاده شود، اما تا زمانی که چنین سهامداری بیش از حد مجاز مالک سهام بانک باشد، نسبت به میزان بالاتر از نصاب قانونی سهام، حق رأی وی در مجمع عمومی بانک به وزارت اقتصاد واگذار شده است.

تحلیل حقوقی این پدیده بدان معناست که در این گونه موارد، وزارت اقتصاد در مجمع عمومی بانک های خصوصی به عنوان سهامدار شرکت نمی کند، بلکه این وزارتخانه به عنوان «جانشین قانونی سهامدار متخلف»، آن ‎هم تا حد سهام مازاد حق حضور در مجمع عمومی بانک ذی ربط را خواهد داشت. یکی از مهمترین قواعد حقوقی مربوط به اصل جانشینی، لزوم رعایت صرفه و صلاح و حقوق مالکانه صاحبان سهم توسط وکیل یا نماینده قانونی است. بنابراین چون وزارت اقتصاد مانند وکیل سهامدار فقط به نمایندگی قانونی صاحب سهام مازاد و نه به عنوان مالک سهام در مجامع عمومی بانک شرکت می کند، قانونا موظف است تصمیماتی را که در مجمع عمومی می گیرد با رعایت منافع مالک سهام اتخاذ نماید. به عنوان مثال، وزارت اقتصاد مجاز به اعلام موافقت با واگذاری و فروش این گونه سهام نیست؛ زیرا مالک سهام یا قانونگذار چنین اختیاری را به این وزارتخانه بدون جلب رضایت مالک سهام مازاد نداده است.

موضوع بعدی این است که حق شرکت در مجامع عمومی بانک و اتخاذ تصمیم و اعمال رأی سهام مازاد تا چه مدت در اختیار وزارت اقتصاد قرار می گیرد؟ آیا اگر مالک سهام مازاد پس از واگذاری حق اعمال رأی این گونه سهام به وزارت اقتصاد با رعایت کلیه شرایط و مقررات از بانک مرکزی درخواست مجوز تملک سهام مورد بحث را نماید یا آنکه خود مالک سهام مازاد آن را واگذار کند، مدیریت این سهام از وزارت اقتصاد خاتمه می یابد و به مالکین سهام بانک اعاده می شود؟ یا بانک مرکزی باید پرونده را به مراجع قضایی احاله کند تا براساس رأی قطعی مراجع قضایی درخصوص موضوع تعیین تکلیف شود و تا آن زمان حق اعمال رأی در مجامع عمومی بانک خصوصی ذی ربط همچنان در اختیار وزارت اقتصاد باقی خواهد ماند؟ ماده 19 دستورالعمل شورای پول و اعتبار فقط بدین عبارات اکتفا کرده است: «مالك واحدی كه پس از سپری شدن مهلت های تعیین شده در این دستورالعمل، بدون مجوز لازم همچنان دارنده سهام هر یك از موسسات اعتباری به میزانی بیش از حدود مجاز باشد، نسبت به مازاد سقف مجاز، در مجامع عمومی صاحبان سهام موسسه اعتباری ذی ربط حق رأی نخواهد داشت و طبق اعلام بانك مركزی حق رأی ناشی از سهام مازاد در مجامع عمومی بـه وزارت امور اقتصادی و دارایی تفویض می شود. همچنین درآمدهای حاصل از سود سهام توزیع شده و حق تقدم فروش رفته نسبت به سهام مازاد، مشمول مالیات با نرخ 100 درصد می شود.»

بنابراین مدت مدیریت وزارت اقتصاد بر سهام مازاد بر نصاب قانونی، نه در قانون و نه در دستورالعمل بانک مرکزی مشخص نشده است. با این ابهام قانونی، مدیریت موقت وزارت اقتصاد بر سهام بانک های خصوصی همانند «بانک های خصولتی» عملا دائمی خواهد شد؛ در حالی که منظور قانونگذار از تصویب «قانون اصلاح قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی» قطعا فراهم سازی زمینه تبدیل سهام بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی به سهام در مالکیت دولت نبوده است؛ زیرا در آن صورت پدیده دولتی سازی بانک های خصوصی قطعا با این بخش از سیاست های کلی نظام درخصوص «سیاست های كلی توسعه بخش های غیردولتی...» و جلوگیری از بزرگ شدن دولت در تضاد خواهد بود: «دولت حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل 44 را ندارد و موظف است هرگونه فعالیت (شامل تداوم فعالیت های قبلی و بهره برداری از آن) را که مشمول عناوین صدر اصل 44 نباشد، حداکثر تا پایان برنامه پنج  ساله چهارم (سالیانه 20% کاهش فعالیت) به بخش های تعاونی و خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند. با توجه به مسئولیت نظام در حسن اداره کشور، تداوم و شروع فعالیت ضروری خارج از عناوین صدر اصل 44 توسط دولت، بنا به پیشنهاد هیأت وزیران و تصویب مجلس شورای اسلامی برای مدت معین مجاز است.» در مجموع، در بحث پیامدهای خرید و تملک سهام بانک های خصوصی و موسسات اعتباری غیربانکی بیش از حد مجاز قانونی، هم در قانون و هم در مصوبه شورای پول و اعتبار، ابهامات متعددی وجود دارد:

اول؛ واقعیت آن است که به دلایل مصالح اقتصادی کشور، تملک سهام بانک ها بیش از حد مجاز مطابق حکم قانون، غیرقانونی و تخلف است. با تخلف متخلف یعنی «مالک واحد» نیز باید برخورد قانونی صورت گیرد. مشکل اینجاست که در این ماجرا تخلف توسط سهامدار صورت می گیرد ولی عقوبت آن را بانک باید تحمل کند، اما تخلف سهامدار متخلف یک بانک و موسسه اعتباری چه ربطی به شخصیت حقوقی آن بانک دارد تا در نتیجه تخلف یک سهامدار، بانک ناچار باشد مدیریت وزارت اقتصاد را در حساس ترین رکن، یعنی مجمع عمومی صاحبان سهام پذیرا باشد؟ حقوقدانان جزایی عموما معتقدند مجازات های قانونی جرائم و پیامدهای آن باید حتی الامکان دامن مجرم گناهکار را بگیرد. در علم حقوق جزا، این موضوع را «اصل شخصی بودن مجازات ها» نامیده اند؛ یعنی اگر یکی مرتکب جرم شود، شخص دیگر نباید مجازات قانونی آن جرم و تبعات منفی آن را متحمل شود. «اصل شخصی بودن مجازات ها» در واقع، برگردان حقوقی ضرب المثل معروف «گنه کرد در بلخ آهنگری/ به شوشتر زدند گردن مسگری» است. بر همین اساس، اگر سهامدار یک بانک و موسسه اعتباری تخلف کند، باید با تخلف و متخلف برخورد قانونی کرد، اما تخلف سهامدار نباید دامان بانک را بگیرد و اسباب مداخله دولت و گسترش بانکداری خصولتی را فراهم آورد؛ زیرا خرید و فروش سهام بانک ها و موسسات اعتباری طبق مقررات صرفا از طریق بورس صورت می گیرد و بانک ها و موسسات اعتباری در آن مداخله ای ندارند.

دوم؛ هم قانون مصوب مجلس و هم مصوبه شورای پول و اعتبار می گویند که در صورت تخلف «مالک واحد» در خرید سهام مازاد بر نصاب قانونی، مدیریت آن سهام در مجامع عمومی بانک به وزارت اقتصاد محول می شود. بسیار خب، اما مدیریت دولت بر سهام بانک های خصوصی تا چه مدت ادامه خواهد داشت؟ عدم تعیین مدت مدیریت وزارت اقتصاد بر این گونه سهام و همچنین فقدان تکلیف قانونی بانک مرکزی و وزارت اقتصاد برای تعیین تکلیف نهایی سهام مازاد، مدت موقت محرومیت مالک یا مالکین سهام مازاد را ابدی خواهد ساخت.

سوم؛ ماهیت تخلف مورد بحث، این است که «مالک واحد» بیش از حد نصاب قانونی، سهام یک بانک و موسسه اعتباری را خریداری و تملک کرده، یا آنکه سهام مازاد از طریق توارث به ارث رسیده است. لذا باید سهام مازاد خود را واگذار نماید، اما از مجموعه مقررات این برداشت را نمی توان کرد که خرید و تملک سهام بانک ها مازاد بر نصاب قانونی، مساوی است با سلب مالکیت از «مالک واحد».

کلام آخر آنکه مالکیت سهام مازاد بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی باید در چارچوب موازین قانونی به سایرین واگذار شود تا سهام «مالک واحد» به میزان نصاب قانونی کاهش یابد. واگذاری این گونه سهام می تواند با اصلاح مستندات قانونی به بانک مرکزی نیز واگذار شود، اما در این مهم، تخلف سهامدار را نباید به پای بانک ها نوشت و برای این تخلف، آنان را ناچار ساخت که مدیریت دولتی را بر مجامع عمومی بانک پذیرا باشند؛ زیرا پیامد آن، گسترش بانکداری خصولتی خواهد بود و دولت را درگیر تصدیگری بانک ها می کند. از سوی دیگر، استخوان لای زخم گذاشتن این گونه مشکلات بانکی و عدم تعیین تکلیف و دائمی کردن مدیریت دولت بر بانک های خصوصی، با هیچ منطق مدیریتی و بانکی سازگار نیست. برای حل این موضوع، تصور می کنم هیچ مشکل و مانع قانونی وجود ندارد که شورای پول و اعتبار در دستورالعمل مربوطه تصریح نماید؛ بانک مرکزی مجاز است از مالکین سهام مازاد وکالت بلاعزل بگیرد تا قانونا مجاز باشد سهام مازاد را از طریق بورس بفروشد و مشکل سهام مازاد بانک های خصوصی بدین طریق مرتفع شود، تا دیگر نیاز به تفویض حق رأی این گونه سهام به وزارت اقتصاد، آن‎ هم به صورت نامحدود و با گسترش بانکداری خصولتی نباشد. بر همین اساس، اصلاح و تجدیدنظر در فصل ششم «دستورالعمل تملک سهام بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی» برای پیشگیری از گسترش بانکداری خصولتی، ضروری است و دولت را درگیر امور تصدیگری و مشکلات بانک های خصوصی نمی کند.