طرح بانکداری از نگاه مدیران بانکی

در حالی که قرار است به زودی گزارش کمیسیون اقتصادی مجلس در مورد شور دوم طرح بانکداری در صحن علنی بهارستان مطرح شود، «انجمن مدیران بانکی» با برگزاری یک نظرسنجی، دیدگاه مدیران و کارشناسان پولی و بانکی را درباره این طرح جویا شده است. نتایج این نظرسنجی نشان می دهد که از بین ۱۶۰ نفر شرکت کننده (تا ظهر روز شنبه 23 مردادماه)، تنها دو نفر موافق و ۱۵۵ نفر مخالف طرح هستند. سه نفر هم به این سوال که آیا با طرح مجلس برای بانک مرکزی موافقید، رأی ممتنع داده اند.

نتایج نظرسنجی «انجمن مدیران بانکی» در کنار ایرادات کارشناسی دو نهاد رسمی بانکی، یعنی «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» و «شورای هماهنگی بانک های دولتی»، به خوبی دیدگاه خبرگان بانکی کشور به طرح قانون بانک مرکزی را نشان می دهد. سوال این است که چرا ایرادات کارشناسی و ساختاری این طرح رفع نمی شود تا پس از آن در صحن علنی مجلس مطرح شود؟ طرحی که ساختار فعلی بانک مرکزی و نهاد سیاست گذار آن، یعنی شورای پول و اعتبار را بهم می ریزد و بخش های خصوصی و تعاونی را از عرصه سیاست گذاری بانک مرکزی کنار می گذارد و سکان بانک مرکزی و همچنین شبکه بانکی کشور را در اختیار یک جمع شش هفت نفره قرار می دهد که همگی آنها به طور مستقیم یا غیرمستقیم منصوب دولت هستند. نگارنده گرچه در جریان جزییات نظر اخیر مدیران بانکی - که سال ها عمر خود را صرف خدمت به نظام بانکی و کسب تجارب مفید در امور بانکی کرده اند - قرار ندارد، اما بر این باور است که پاسخ این پرسش را باید از دریچه دغدغه مدیران و نهادهای بانکی به حفظ استقلال بانک مرکزی و مشکلاتی که طرح مورد نظر مجلس ممکن است برای بانک مرکزی و نظام بانکی کشور به وجود آورد، مورد بررسی و نقد کارشناسی قرار داد. در اینجا به برخی از ملاحظات حقوقی و بانکی و همچنین ایرادات کارشناسی وارد بر طرح کمیسیون اقتصادی مجلس اشاره می کنم:

اول؛ موضوع عدم استقلال بانک مرکزی در طرح جدید بانکداری، در گزارش مرکز پژوهش های مجلس اشاره شده است. مرکز پژوهش ها نوشته است: «با وجود اصلاحات فراوان صورت گرفته در طرح نسبت به قوانین فعلی کشور، تغییرات شور دوم متضمن «کاهش استقلال بانک مرکزی از دولت» بوده که ضعف متن شور دوم را در اصلاحات ناظر به تنظیم گری ارتباط بانک مرکزی و دولت نشان می دهد. این در حالی است که طبق گزارش پیشین مرکز پژوهش های مجلس در زمینه استقلال بانک مرکزی از دولت، حتی در صورت تصویب متن نهایی شور اول که از نظر استقلال بانک مرکزی بهتر از شور دوم است، کماکان استقلال قانونی بانک مرکزی از دولت در کشور در زمره ۲۵ درصد کشور های با کمترین استقلال قرار می گیرد.» استقلال بانک مرکزی در نظام های پیشرفته، یکی از اصول مترقی حکمرانی است که تقریبا از نظر وزن و اعتبار با اصل تفکیک قوا هماوردی می کند. تقریبا در بیشتر کشورها، بانک مرکزی متولی اصلی حفظ ارزش پول ملی، کنترل تورم، تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری، نظارت تام و تمام بر چاپ و نشر اسکناس و تنظیم بازار ارزی و مسکوکات، تنظیم موازنه پرداخت ها و نظارت فنی بر بانک ها و موسسات اعتباری و فعالیت های داخلی و خارجی آنان در امور بانکی و اعتباری است. اجرای صحیح و کارشناسی این مسئولیت ها و نظارت کارا بر شبکه بانکی، نیازمند استقلال بانک مرکزی از دولت است تا بانک مرکزی فارغ از انتظارات پولی و بانکی دولت های وقت بتواند وظایف و مسئولیت های قانونی خود را با فراغ بال و بدون بیم از خطاب و عتاب دولت به پیش ببرد. البته در اینجا منظور از استقلال بانک مرکزی، ساختن جزیره ای جدا از حکمرانی عمومی دولت نیست بلکه منظور همانا استقلال بانک مرکزی از همه دولت های وقت در سیاست گذاری پولی و بانکی و نظارت موثر و کارا بر شبکه بانکی کشور است. بر همین اساس، ماده 10 قانون پولی و بانکی مصوب تیرماه 1351 می‎گوید: «بانک مرکزی ایران دارای شخصیت حقوقی است و در مواردی که در این قانون پیش بینی نشده است تابع قوانین و مقررات مربوط به شرکت های سهامی خواهد بود» و اینکه «بانک مرکزی ایران جز در مواردی که قانون صریحا مقرر داشته باشد مشمول قوانین و مقررات عمومی مربوط به وزارتخانه ها و شرکت های دولتی و موسسات دولتی و وابسته به دولت و همچنین مشمول مقررات قسمت بانکداری این قانون نمی باشد».

بنابراین استقلال بانک مرکزی در سیاست گذاری و نظارت بر شبکه بانکی و حفظ ارزش پول ملی، یکی از شاخص های مهم در تعیین میزان استقلال بانک مرکزی از دولت است. طبیعی است هر کشور برای حفظ استقلال بانک مرکزی، از مکانیزم های قانونی و حقوقی مناسب و سازگار با وضعیت و ساختار سیاسی آن کشور استفاده می کند. در ایران نیز قانون فعلی پولی و بانکی مصوب 1351 برای حفظ استقلال اجرایی و سیاست گذاری بانک مرکزی، از قاعده سیاست گذاری و نظارت فراقوه ای در بانک مرکزی استفاده کرده است. در حال حاضر، یکی از ارکان بانک مرکزی و به عبارتی، عالی ترین نهاد سیاست گذار پولی و بانکی کشور، شورای پول و اعتبار است. در این نهاد نمایندگانی از هر سه قوه مجریه، مقننه و قضائیه و بخش خصوصی عضویت دارند. یکی دیگر  از واحدهای نظارتی بانک مرکزی، هیأت نظارت اندوخته اسکناس است که «عهده دار نظارت بر حسن اجرای مفاد ماده 5 این قانون از طریق تحویل و نگاهداری اسکناس های چاپ شده و همچنین نگاهداری حساب دارایی های موضوع ماده 5 و صورت جواهرات سلطنتی و تنظیم مقررات مربوط به نمایش و نظارت بر ورود و خروج آنها از خزانه بانک و به علاوه نظارت در معدوم کردن اسکناس هایی که باید از جریان خارج شود، می باشد.» ترکیب هیأت نظارت اندوخته اسکناس نیز فراقوه ای است و این ترکیب فراقوه ای موجب می شود که دولت های وقت نتوانند از بانک مرکزی برای چاپ پول بدون پشتوانه استفاده کنند و کم و کسری بودجه خود را بدین طریق تامین نمایند. پدیده ای منفی و خسارتبار که حاصل آن، کاهش ارزش پول ملی و تحمیل تورم وحشتناک به مردم خواهد بود.

با توجه به مطالبی که در مورد مرزهای استقلال بانک مرکزی گفته شد، یکی از ایرادات طرح مجلس، این است که کلیه نهادهای سیاست گذار و فراقوه ای بانک مرکزی نظیر شورای پول و اعتبار و هیأت نظارت اندوخته اسکناس منحل شده و همه اختیارات و اعتبارات نظام بانکی و همچنین امور اجرایی بانک مرکزی در اختیار «هیأت عالی» گذاشته می شود که اعضای آن مستقیم یا غیرمستقیم منصوب دولت هستند. آیا منصوبان دولت می توانند عملا تصمیمی مغایر با سیاست های دولت - در جهت تحقق اهداف بانک مرکزی و شبکه بانکی - بگیرند؟ با انحلال هیأت نظارت اندوخته اسکناس و حذف آن از ساختار بانک مرکزی چگونه می توان انتظار داشت دولتی که بر سر کار می آید، از طریق «هیأت عالی» به چاپ و نشر اسکناس بدون پشتوانه قانونی لازم اقدام نکند و اقتصاد کشور را با تورم شدید ناشی از گردش پول بدون پشتوانه مواجه نسازد؟ مرکز پژوهش ها برای رفع ایراد «نقض استقلال بانک مرکزی» در طرح بانکداری پیشنهاد داده: «عدم اصلاح رابطه بانک مرکزی و دولت از طریق اعطای استقلال کافی به بانک مرکزی از دولت می تواند بر سیاست گذاری بهینه پولی و حتی نظارت بر بانک ها (با عنایت به دولتی بودن اداره بخش قابل توجهی از شبکه بانکی) تأثیر منفی داشته باشد. پیشنهاد می شود این نقیصه نیز در اصلاحات صحن علنی یا از طریق ظرفیت قانونی اصل (110) قانون اساسی (تصویب در مجمع تشخیص مصلحت نظام با تأیید مقام معظم رهبری و اصلاح مصوبه این مجمع به عنوان حل معضل نظام) برطرف شود تا کشور بتواند از عواید اصلاحات حکمرانی نظام پولی که خود را در کنترل تورم، ایجاد ثبات اقتصاد کلان و کاهش تنگناهای اعتباری اقتصاد نشان خواهد داد بهره مند شود.»

دوم؛ ایراد دیگر این طرح، تشکیل یک دادگاه شبه قضایی به نام «هیأت انتظامی» است. در ماده 14 قانون پولی و بانکی کشور، جایگاه قانونی «هیأت انتظامی» به عنوان یک مرجع اداری بانکی کاملا مشخص است. همچنین از مفاد تبصره یک ماده 14 قانون برنامه ششم توسعه می توان دریافت که «هیأت انتظامی» صرفا در حوزه تخلفات بانکی صلاحیت رسیدگی دارد. بنابراین براساس مقررات برنامه ششم، «هیأت انتظامی»، حق ورود به عناوین مجرمانه مالی را که رسیدگی به آن در صلاحیت مراجع قضایی است، نخواهد داشت. اما در طرح بانکداری در تعیین صلاحیت قانونی «هیأت انتظامی»، تفکیکی دقیق بین عناوین مجرمانه و تخلفات بانکی به عمل نیامده و مشخص نیست «هیأت انتظامی» موردنظر طراحان این طرح، آیا یک دادگاه صرفا اداری است، یا یک محکمه اختصاصی قضایی ویژه که وظیفه محاکمه مدیران بانکی و اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی را دارد؟ در ماده 22 این طرح، صلاحیت های شبه قضایی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» اینطور تعیین شده است: «به منظور رسیدگی و صدور احکام انتظامی نسبت به تخلفات اشخاص تحت نظارت یا مدیران، کارکنان و سهامداران موثر آنها از قوانین، مقررات، دستورالعمل ها، بخشنامه ها و دستورات بانک مرکزی، هیأت های بدوی و تجدیدنظر انتظامی در بانک مرکزی تشکیل می شود.» ترکیب «هیأت انتظامی بانک مرکزی» نیز بدین شرح تعیین شده است: «یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل 10 سال تجربه در پرونده های اقتصادی و مالی که توسط رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل انتصاب می شود، دو نفر کارشناس خبره بانکی به پیشنهاد رئیس و تأیید هیأت عالی. هیأت انتظامی تجدیدنظر متشکل از سه نفر به شرح زیر است: یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل 15 سال تجربه قضاوت در پرونده های اقتصادی و مالی که توسط رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل انتصاب می شود، دو نفر کارشناس خبره بانکی به انتخاب رئیس کل و تأیید هیأت عالی.»

سوال این است که آیا در طرح بانکداری، «هیأت انتظامی بانک مرکزی» یک محکمه قضایی اختصاصی برای رسیدگی به تخلفات و جرائم بانکی است، یا یک دادگاه اداری که قاعدتا آرای آن بایستی قابل شکایت در دیوان عدالت اداری باشد؟ اگر از دید طراحان محترم، «هیأت انتظامی بانک مرکزی» یک محکمه قضایی اختصاصی است، در این صورت چگونه یک محکمه قضایی، خارج از قوه قضائیه و ساختارهای تشکیلاتی آن و در دل بانک مرکزی فعالیت می کند؟ همچنین اگر رئیس قوه قضائیه برای انتصاب قضات یک محکمه ویژه قضایی باید از مشورت و نظر رئیس کل بانک مرکزی تبعیت کند، آیا این موضوع با اصل تفکیک قوا و استقلال قوه قضائیه تعارض ندارد؟ افزون بر آن، اگر «هیأت انتظامی بانک مرکزی» صرفا یک دادگاه اداری مانند هیأت های رسیدگی به تخفات اداری کارکنان دولت است و احکام آن همانگونه که در متن آمده «احکام انتظامی» است و نه احکام قضایی، در این صورت آیا نیاز نیست که آرای یک دادگاه اداری توسط قضات منصوب قوه قضائیه صادر شود تا آرای آن نه در دیوان عدالت اداری و نه هیچ مرجع قضایی دیگری قابل شکایت و رسیدگی مجدد نباشد و آیین دادرسی چنین دادگاهی نیز نامشخص باشد؟ گفتنی است وسعت اختیارات و صلاحیت های قانونی پیش بینی شده برای «هیأت انتظامی» در طرح بانکداری، با بسیاری از مواد قانون برنامه ششم توسعه در تضاد است؛ زیرا در مواد مختلف برنامه ششم از جمله ماده 14، تخلف بانکی از اعمال مجرمانه متمایز شده و فقط رسیدگی و برخورد اداری و بانکی با تخلفات در اختیار «هیأت انتظامی» قرار گرفته و رسیدگی و پیگیرد اقدامات مجرمانه بانکی همچنان در صلاحیت مراجع قضایی قرار دارد.

برخورد با تخلفات بانکی شخصیت حقوقی بانک ها و موسسات اعتباری، ولو آنکه سهام بانک کلا متعلق به دولت باشد و یا همانند بانک های خصولتی تحت مدیریت تام و تمام دولت قرار داشته باشد و همچنین برخورد با تخلفات شخصی مدیرعامل و اعضای هیأت مدیره بانک ها و موسسات اعتباری، امری ضروری است و از وقوع تخلفات بانکی در این سطوح پیشگیری می کند، اما اعتراض قانونی به احکام صادره از این هیأت ها نیز حق قانونی مدیران بانکی است که محکوم شده اند. محروم کردن محکومان این آرا از اعتراض به آن در دیوان عدالت اداری، با هیچ منطق حقوقی سازگار نیست و دربردارنده سلب حقوق شرعی و قانونی مردم است. از نظر اصول قانون اساسی نیز برخورد با تخلفات مجرمانه مدیران بانک ها توسط «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، مستلزم نقض اصل تفکیک قوا و استقلال مراجع قضایی است. هیأت هایی که مشخص نیست آیا تحت نظر و نظارت قوه قضائیه و براساس آیین دادرسی مراجع قضایی کار می کنند، یا تحت نظر قوه مجریه (بانک مرکزی) قرار دارند، خصوصا آنکه وسعت و دامنه اختیارات این هیأت ها نه فقط شامل موسسات اعتباری و مدیران آنهاست، بلکه حتی اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی و مدیران، کارکنان و سهامداران موثر آنها را دربر می گیرد. بدین ترتیب، در صورت تصویب نهایی این طرح باید در انتظار تشکیل یک دادگستری اختصاصی در بانک مرکزی بود. نکته مهم دیگر اینکه وظیفه قانونی بانک مرکزی همانا سیاست گذاری بانکی و کنترل تورم و نقدینگی است، اما وظیفه ساختاری قوه قضائیه، حل و فصل اختلافات حقوقی مردم و پیگرد مجرمان و مجازات قانونی آنهاست. بدون شک، مشغول کردن بانک مرکزی به امور قضایی و شبه قضایی که رسیدگی بدان در صلاحیت مراجع قضایی است، این بانک را از وظایف قانونی اش دور خواهد کرد.

سوم؛ ایراد سوم طرح بانکداری، ارتقای جایگاه اداری شورای فقهی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی است. با توجه به مقررات ماده 16 قانون برنامه ششم توسعه، در مورد جایگاه و حدود صلاحیت قانونی شورای فقهی بانک مرکزی نه ابهام قانونی وجود دارد و نه با خلأ و کمبود قانون مواجهیم؛ در نتیجه ضرورتی به قانونگذاری جدید در این زمینه نیست. همچنین مقررات برنامه های توسعه معمولا با در نظر داشتن نظریات مقام معظم رهبری تنظیم و تصویب می شود. در واقع، مقررات طرح بانکداری در مورد حدود اختیارات و صلاحیت های قانونی شورای فقهی بانک مرکزی و ارتقای آن از یک شورای اداری به یکی از ارکان بانک مرکزی، با مقررات برنامه ششم توسعه مغایرت دارد.

با وجود این مباحث حقوقی، شورای فقهی بانک مرکزی در نسخه جدید طرح بانکداری، به یکی از ارکان بانک مرکزی و به عبارت بهتر، به شورای نگهبان بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور تبدیل شده و حوزه نظارتی آن، علاوه بر نظارت بر عملیات بانکی به همه تصمیمات و مصوبات بانکی و غیربانکی بانک مرکزی، بانک ها و به طور کلی، اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی گسترش یافته است. از نظر حقوقی این امر بدان معناست که بانک مرکزی و شبکه بانکی بایستی حتی برای امور عادی و غیربانکی خود نیز متکی به مصوبه شورای فقهی بانک مرکزی باشند. در سطح کلان کشوری، قانون اساسی چارچوب مشخصی برای حل اختلافات مجلس و شورای نگهبان پیش بینی کرده و یکی از دلایل تاسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام همین حل و فصل اختلاف حقوقی و شرعی شورای نگهبان و مجلس برمبنای مصلحت نظام است. حال سوال این است که اختلاف فقهی و اجرایی و بانکی بانک مرکزی و نظام بانکی با شورای فقهی بانک مرکزی، با کدام مکانیزم قانونی حل و فصل خواهد شد؟ اساسا نظارتی که در این قانون برای شورای فقهی بانک مرکزی پیش بینی شده، از نوع نظارت استطلاعی است یا نظارت استصوابی؟

همچنین درباره عدم مغایرت عملیات بانکی با موازین بانکی بدون ربا نیز باید گفت، در حال حاضر سیاست گذاری و صدور بخشنامه و دستورالعمل های این عملیات قانونا برعهده شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی است که بایستی عدم مغایرت این مصوبات با موازین شرعی به تایید شورای فقهی بانک مرکزی برسد؛ کما آنکه در مورد دستورالعمل امهال مطالبات بانک ها مصوب شورای پول و اعتبار و موارد مشابه براساس مصوبات شورای فقهی بانک مرکزی اقدام شده است. بنابراین آنچه که بانک ها و موسسات اعتباری قانونا مکلف به اجرای آن هستند، صرفا اجرای مصوبات بانک مرکزی است که از تایید شورای محترم فقهی گذشته است، اما اینکه مصوبات بانک مرکزی از نظر کارشناسی با موازین شرعی مطابقت دارند یا خیر، نه در توان تخصصی بانک ها و شعب آنهاست و نه اینکه بانک ها مجاز هستند به بهانه غیرشرعی بودن مصوبات و تصمیمات بانک مرکزی یا هیأت مدیره بانک از اجرای مصوبات مراجع بانکی خودداری کنند. بنابراین در مورد بانکداری ربوی و بانکداری غیرربوی، آب را باید از سرچشمه پاک و مطهر نگه داشت و عملیات بانکی را از پالودگی به مبانی ربوی در زمان سیاست گذاری بانک مرکزی کنترل و نظارت نمود؛ نه اینکه انتظار داشت یک ناظر شرعی در هر شعب بانک ها بر نحوه اجرای مصوبات نظارت کند و بر آن مهر تایید شرعی بزند.

قانونگذاری در همه امور کشور، حق قانونی مجلس است و در این مهم تردیدی نیست، اما قوانین بایستی با مطالعه کارشناسی چنان طراحی شوند که قانون مصوب مجلس در حوزه مورد نظر برای مردم و مجریان قانون چالش برانگیز نباشد. وقتی یک طرح بانکی اقتباسی دارای آنچنان ایرادات ساختاری است که جمع کثیری از مدیران و کارشناسان بانکی در مورد آن نظر منفی می دهند، قاعدتا از نمایندگان مجلس انتظار می رود به نظرات کارشناسی خبرگان بانکی که سرمایه فکری نظام بانکی کشور هستند، توجه نمایند و نواقص طرح را برطرف کنند. کلام آخر آنکه به عنوان یک کارشناس آشنا با مباحث بانکی معتقدم با توجه به ظرفیت های قانون پولی و بانکی مصوب 1351، در حال حاضر نیاز فوری به تصویب شتابزده طرح بانکداری نیست؛ زیرا شتابزدگی در تصویب نهایی طرح، مشکلاتی برای بانک مرکزی و سیستم بانکی در پی خواهد داشت. به نظر می رسد بهترین تصمیم مجلس، احاله طرح بانکداری به دولت است تا دولت با کسب نظر از مدیران و کارشناسان و نهادهای بانکی نظیر «کانون بانک ها»، «شورای هماهنگی بانک های دولتی» و «موسسه عالی آموزش بانکداری ایران»، ایرادات طرح را برطرف ساخته و آن را به صورت لایحه قانونی به مجلس تقدیم نماید.