تنگنای بانک های دولتی در بودجه ۹۸

سرگذشت بانک های دولتی در ایران، دست کمی از مثنوی هفتاد من کاغذ ندارد. در حالی که نزدیک به پنج ماه از انقلاب 57 گذشته بود، شورای انقلاب حکم به دولتی شدن بانک ها داد؛ بانک های خصوصی که در بحبوحه روزها و ماه های مانده به انقلاب اغلب نه مدیری داشتند و نه صاحبان سهامی و عمدتا به حال خود رها شده بودند.

پس از آنکه رئیس کل وقت بانک مرکزی، مشکل بانک های خصوصی را در دولت موقت مطرح کرد، به دستور مهدی بازرگان، بانک مرکزی و وزارت اقتصاد ماموریت یافتند تا طرح مشخصی برای ساماندهی بانک ها ارائه دهند. این طرح اما چیزی نبود جز دولتی شدن بانک ها و تقدیر این بانک های خصوصی آن بود که در دامان دایه ای مهربان تر از مادر به نام دولت روزگار بگذرانند.

سرانجام روز شنبه ۱۹ خردادماه سال 58 روزنامه «اطلاعات» خبر از دولتی شدن بانک های کشور داد و با فونت درشت تیتر زد: «۲۴ بانک خصوصی و مختلط ملی شد». در کنار تیتر هم تصویری از لوگوی بانک ها قرار داشت که روی آن علامت «ضربدر» به چشم می خورد و در ادامه مطلب آمده بود که شورای انقلاب تمام بانک های کشور را ملی اعلام کرده و در پی آن، مدیریت بانک های خصوصی در اختیار دولت قرار گرفته است.

وضعیت سرمایه بانک های دولتی

از ابتدای آذرماه امسال و با فرا رسیدن فصل بودجه نویسی در کشور، مرکز پژوهش های مجلس در سلسله گزارش هایی به بررسی ابعاد مختلف لایحه بودجه 98 پرداخته و در آخرین گزارش خود، وضعیت سرمایه بانک های دولتی را بررسی کرده است. نهاد پژوهشی مجلس در این گزارش، وضعیت ترازنامه ای و کفایت سرمایه بانک های دولتی را نامناسب خوانده و این سوال را مطرح کرده است که بانک های دولتی چگونه به موتور تولید زیان تبدیل شده اند؟

مرکز پژوهش ها سپس به بررسی نسبت کفایت سرمایه در بانک های دولتی پرداخته و دولت را مهم ترین مقصر در به تعویق افتادن اصلاح نظام بانکی معرفی کرده و می گوید: نباید به واسطه تعلل دولت، بانک های دولتی را با عدم افزایش سرمایه جریمه کرد.

به گفته بازوی پژوهشی مجلس، افزایش سطح عمومی قیمت ها و هجوم به بازار دارایی ها در ماه های ابتدای سال 97 موجب تأکید بر این باور شد که موعد تخلیه آثار تورمی نقدینگی پس از سال 92 فرا رسیده است. انباشت نقدینگی که از ابتدای این سال تاکنون به طور متوسط سالیانه 28درصد رشد کرده و به سطح 1693 هزار میلیارد تومان در مهرماه 97رسیده است. از سوی دیگر، حساب های فصلی از سوی بانک مرکزی نشان می دهد نرخ رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در فصل اول امسال، منفی 0.8 درصد و و نرخ رشد مصرف خصوصی، منفی 0.3 درصد بوده است. کاهش سرمایه گذاری و همچنین کاهش مصرف خصوصی حاکی از وقوع رکود اقتصادی در کنار تورم بوده و سیاست گذاری برای حداقل کردن هم زمان نوسانات اسمی و حقیقی اقتصاد را به اولویت اول سیاست گذاری اقتصادی تبدیل کرده است.

از نگاه بازوی پژوهشی مجلس، تابع تولید اقتصاد کشور به شدت وابسته به نهاده های وارداتی است و نرخ ارز ازجمله متغیرهایی است که در زمان تخلیه آثار تورمی نقدینگی، جهش قیمتی را تجربه می کند، بنابراین تورم با مختصات جهش قیمت ارز نه تنها موجب جانشینی محصولات نهایی بنگاه های داخلی به جای واردات و رونق بنگاه ها نمی شود، بلکه شوک هزینه ای به بنگاه ها وارد کرده و ازآنجایی که جانشینی نهاده های تولید در کوتاه مدت امکان پذیر نیست، هزینه های تولید را در کشور افزایش می دهد. در شرایط بروز شوک هزینه، می بایست با تسهیل تأمین مالی بیرونی، به بنگاه فرصت داد تا ساختار هزینه ای خود را متناسب با قیمت های نسبی جدید اصلاح کند و با اتکا به درآمدهای آتی (پس از اصلاح ساختار هزینه ای) مسیر تولید خود را هموار سازد.

تجربه رکود تورمی سال 91

گزارش مرکز پژوهش ها ادامه می دهد که علاوه بر سازوکار فشار هزینه، خود رکود هم موجب افزایش دوره بازگشت وجوه نقد بنگاه ها و به تبع آن، افزایش نیاز بنگاه به تأمین مالی سرمایه در گردش می شود، بنابراین تحلیل سازوکارهای طبیعی اقتصادی نشان می دهد در شرایط فعلی بنگاه های اقتصادی نیاز به همراهی جدی نظام بانکی دارند و غفلت از این مسئله، پیامدهای شدیدی برای متغیرهای اقتصاد کلان دارد. گذشته از سازوکارهای طبیعی، برخی از پارامترهای حاکم بر فضای تولید کشور نظیر عدم وجود ابزارهای مشتقه مالی، مداخلات گسترده قیمتی و مشکلات ناشی از تحریم، نیاز بنگاه ها به نقدینگی و تسهیلات بانکی را مضاعف می کند. به همین دلیل عدم همراهی پولی نظام بانکی با بنگاه ها در کشور ما هزینه های ناشی از رکود را بسیار بیشتر از حد معمول افزایش خواهد داد و زمینه سازی در راستای همراهی پولی نظام بانکی اهمیت ویژه ای دارد.

تورم تولیدکننده ارزش واقعی تسهیلات اعطایی نظام بانکی به بنگاه ها را کاهش می دهد، بنابراین حفظ وضعیت گذشته در تأمین مالی سرمایه در گردش بنگاه ها، مستلزم افزایش اسمی میزان تسهیلات اعطایی است. در تجربه رکود تورمی سال 91 نیز میزان تسهیلات دریافتی به شاخص تورم تولیدکننده، یک سیر نزولی یافت و ارزش واقعی تسهیلات اعطایی در سال 92 معادل ارزش واقعی تسهیلات اعطایی در سال 86 شد. این مسئله موجب شد که در نظرسنجی ها از واحدهای تولیدی از سال 1392 تا 1395 همواره مشکل تأمین مالی از بانک ها به عنوان مهم ترین مشکل بنگاه های تولیدی عنوان شود.

همراهی پولی نظام بانکی به معنای اتخاذ سیاست پولی انبساطی بانک مرکزی با کاهش هزینه خلق پول هدفمند برای بانک ها و مؤسسات اعتباری و همچنین افزایش قدرت تسهیلات دهی بانک ها و مؤسسات اعتباری است. سیاست پولی بانک مرکزی و هدایت خلق پول بانکی، عمدتاً فاقد جنبه بودجه ای است، اما افزایش تسهیلات دهی بانک ها و مؤسسات اعتباری از جهاتی به بودجه کشور ارتباط پیدا می کند. یکی از محدودیت های بانک ها و مؤسسات اعتباری در اعطای تسهیلات، نسبت کفایت سرمایه است.

نسبت کفایت سرمایه عبارت است از کسر سرمایه نظارتی بر دارایی های موزون به ریسک. در عین حال، سرمایه نظارتی شامل سرمایه پرداخت شده، سود انباشته و اندوخته های بانک ها به مثابه سرمایه نظارتی لایه یک و همچنین درصدی از ذخایر مطالبات مشکوک الوصول بانک ها و مبلغ حاصل از مازاد تجدید ارزیابی دارایی های آنها به عنوان سرمایه نظارتی لایه دو است. دارایی های بانک ها نیز براساس ریسک، وزن دهی شده و در مخرج کسر قرار می گیرد.

باتوجه به ضرایب ریسک و سهم انواع تسهیلات از مانده تسهیلات اعطایی شبکه بانکی می توان گفت افزایش هر واحد تسهیلات به طور متوسط بیش از یک واحد به دارایی های موزون به ریسک بانک ها افزوده و کفایت سرمایه بانک ها را کاهش می دهد، بنابراین یکی از محدودیت های بانک ها در همراهی پولی، نسبت کفایت سرمایه است و به منظور افزایش توان تسهیلات دهی بانک ها می بایست سرمایه نظارتی بانک ها را افزایش داد.

از کسب وکار غیربهینه تا موتور تولید زیان

نهاد پژوهشی مجلس معتقد است که بانک های دولتی به دلیل مدل کسب وکار غیربهینه به موتور تولید زیان تبدیل شده اند که موجب از بین رفتن سرمایه بانک می شود و تا زمانی که آن موتور تولید زیان متوقف نشود، تنها باگذشت مدت زمان اندکی پس از تزریق سرمایه جدید، مجدداً به وضعیت فعلی بازخواهیم گشت. در پاسخ به این نکته باید گفت که وجود موتور زیان در همه بانک ها یک واقعیت واضح است و البته وضعیت بانک های دولتی در مقایسه با برخی بانک های غیردولتی بهتر است. گذشته از اینکه سیاست های پولی و مالی دولت چقدر در زیان دهی و تضعیف مدل کسب وکار بانک ها دخیل بوده، دولت مالک تمامی زیان های بانک های دولتی است و در موعد اصلاح نظام بانکی نیز می بایست این شکاف ترازنامه ای را از محل منابع دولتی پُر کند و این افزایش سرمایه قبل از اصلاح نظام بانکی، شکاف و مبلغ موردنیاز برای جبران شکاف را کاهش خواهد داد. ضمن اینکه نمی توان با عدم افزایش سرمایه، عملیات بانکی بانک های دولتی را تا زمان اصلاح نظام بانکی متوقف کرد. از سوی دیگر، خود دولت مهم ترین مقصر در به تعویق افتادن اصلاح نظام بانکی است و نباید به واسطه تعلل دولت، بانک های دولتی را با عدم افزایش سرمایه جریمه کرد.

نسبت کفایت سرمایه و مجازات بانک ها

دستورالعمل کفایت سرمایه بانک ها ابلاغی بانک مرکزی برای بانک هایی که نسبت کفایت سرمایه ای کمتر از 8درصد دارند، مجازات هایی را در نظر گرفته است. این مجازات برای کفایت سرمایه زیر 3درصد شامل افزایش سرمایه در 90 روز و در غیر این صورت انحلال موسسه است و برای کفایت سرمایه 5 تا 8درصد نیز ارائه برنامه برای افزایش سرمایه در 15 روز وگرنه محدودیت بر عملیات است. همچنین مجازات برای کفایت سرمایه 3 تا 5درصد هم شامل کاهش حدود احتیاطی، ممنوعیت ورود به بازار بین بانکی، سلب صلاحیت مدیران، ممنوعیت پرداخت پاداش و محدودیت توزیع سود به سهامداران است.

در حال حاضر برخی از بانک های دولتی نسبت کفایت سرمایه زیر 8درصدی دارند و طبق این دستورالعمل، مشمول مجازات ها هستند. در چنین وضعیتی هیات مدیره بانک های دولتی خود می توانند مصداق مجازات سلب صلاحیت قرار گیرند؛ بنابراین طبق قاعدهای که بانک مرکزی تعیین کرده، انبساط ترازنامه ای بانک های دولتی در راستای همراهی پولی به نفع هیات مدیره بانک ها و مؤسسات اعتباری نیست. افزایش سرمایه بانک ها و مؤسسات اعتباری حتی به نحوی که ذخایر نقدی بانک های دولتی را بهبود نبخشد، می تواند از این حیث مفید باشد و محافظه کاری بانک های دولتی را کاهش دهد.

جزییات آخرین افزایش سرمایه بانک های دولتی نشان می دهد، همگی در سال 96 و عمدتاً از محل تسعیر دارایی های خارجی بانک مرکزی و ذیل تبصره «35 » قانون بودجه سال 95 افزایش سرمایه داشته اند، اما میزان دارایی های بانک های دولتی در حدی است که بدون در نظر گرفتن انتظار همراهی پولی بانک ها با بخش واقعی اقتصاد، افزایش سرمایه بیشتری طلب می کند.

افزایش سرمایه بانک ها و تنگناهای بودجه ای

مرکز پژوهش ها معتقد است که اقتصاد ایران نیازمند همراهی پولی نظام بانکی است و بانک های دولتی در این میان نقش محوری دارند، اما مشاهده وضعیت ترازنامه ای و کفایت سرمایه بانک های دولتی نشان می دهد این بانک ها وضعیت مناسبی ندارند و برای اینکه بتوانند تسهیلات اعطایی خود را افزایش داده و مانع از تعمیق رکود محتمل الوقوع سال آتی شوند نیازمند افزایش سرمایه هستند، بنابراین بازوی پژوهشی مجلس پیشنهاد داده تا افزایش سرمایه بانک های دولتی از دو محل صورت گیرد: نخست، اصل و سود و وجه التزام خطوط اعتباری و اضافه برداشت های بانک های دولتی از بانک مرکزی و دوم، انتشار و واگذاری اوراق دولتی به بانک های دولتی.

بانک های دولتی با اهرم کردن این سرمایه خواهند توانست میزان تسهیلات اعطایی خود را به شکل معناداری افزایش دهند. در قبال این افزایش سرمایه و با توجه به اینکه افزایش تقاضای سرمایه در گردش مهم ترین نیاز بنگاه ها در سال آتی خواهد بود و بانک ها موظفند تسهیلات اعطایی سال 98 را با اولویت تأمین سرمایه در گردش بنگاه ها اعطا کنند. باید توجه داشت که سازوکار اول پیشنهاد افزایش سرمایه، خالص بدهی دولت را افزایش نمی دهد، چراکه در ازای افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی، سرمایه دولت در بانک های دولتی را افزایش داده است.

اما بی انضباطی مالی دولت و بانک های دولتی به هیچ وجه مورد پذیرش نهاد پژوهشی مجلس نیست و بر این اساس، بر جلوگیری از بی انضباطی مالی دولت در این گزارش تاکید کرده است، اما اضافه برداشت های بانک های دولتی لزوماً ناشی از بی انضباطی دولت نبوده و از عوامل دیگری که در متن گزارش به آنها اشاره شده نظیر سیاست پولی بانک مرکزی و عملکرد مخرب برخی بانک های خصوصی نشات گرفته است، بنابراین با توجه به چشم انداز اقتصاد در سال آتی، افزایش توان تسهیلات دهی بانک ها با افزایش سرمایه ضرورت جدی دارد و تنگناهای بودجه ای دولت نیز افزایش سرمایه از محل دیگری را عملاً غیرممکن ساخته است. در نتیجه در چنین شرایطی استفاده از بدهی بانک ها به بانک مرکزی می تواند راهگشا باشد.

راهکارها و پیشنهادها

مرکز پژوهش ها در پایان گزارش، دو پیشنهاد مطرح کرده است. ابتدا اینکه تمام مانده بدهی بانک های ملی، سپه، کشاورزی، توسعه صادرات، توسعه تعاون، صنعت و معدن به بانک مرکزی تا پایان سال 97 بابت اصل، سود و وجه التزام خطوط اعتباری و اضافه برداشت های آنها تا سقف 100 هزار میلیارد ریال به حساب بدهی دولت به بانک مرکزی منتقل و مبلغ مذکور به عنوان افزایش سرمایه دولت در هر یک از بانک ها منظور می شود. بانک های نام برده موظف به اعطای تسهیلات با اولویت تأمین سرمایه در گردش بنگاه های تولیدی هستند.

پیشنهاد دوم هم اینکه دولت موظف به افزایش سرمایه بانک های ملی، سپه، کشاورزی، توسعه صادرات، توسعه تعاون، صنعت و معدن به میزان 100هزار میلیارد ریال از محل انتشار اوراق دولتی است. این اوراق بدون فروش در بازار مستقیماً به بانک واگذار شده و ذیل سرفصل مطالبات از دولت، دارایی بانک محسوب می شود. در قبال واگذاری این دارایی به بانک، سرمایه دولت در بانک دولتی افزایش می یابد. بر این اساس، این اوراق، قابل توثیق نزد بانک مرکزی است. نرخ سود اسمی سالیانه این اوراق معادل نرخ سود علی الحساب سپرده سرمایه گذاری مدت دار یک ساله، مصوب شورای پول و اعتبار، در زمان انتشار اوراق است و همچنین میزان افزایش سرمایه (سهم) هر یک از این بانک ها، توسط وزارت اقتصاد تعیین می شود.

ارتباط با نویسنده: Ivankaramazof@yahoo.com