شیوه برخورد با تخلف بانکی

از زمان تصویب قانون پولی و بانکی کشور در ابتدای دهه 50، تخلفات بانک ها در «هیأت انتظامی بانک ها» رسیدگی شده است، اما متاسفانه مصوبه اخیر مجلس با رونمایی از «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، مرجعی جدید برای رسیدگی به تخلفات بانکی تعیین کرده که نوعی مرجع شبه قضایی است و با اصول قانون اساسی مغایرت دارد. براساس اصل تفکیک قوا، قوه مجریه نمی تواند وظیفه خطیر برخورد با تخلفات و مجازات مجرمان را برعهده گیرد و این موضوع در حیطه تخصصی قوه قضائیه و دستگاه قضاست. با این وجود، به نظر می رسد «هیأت انتظامی بانک مرکزی» یک محکمه اختصاصی قضایی است که به جای قوه قضائیه، بانک مرکزی آن را مدیریت خواهد کرد. جدا از ماهیت حقوقی و قانونی «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، پرسش این است که برای برخورد با تخلفات بانکی چه ضرورتی دارد خارج از اصول قانون اساسی عمل کنیم و یک نهاد موازی با «هیأت انتظامی بانک ها» معرفی نماییم؟

با وجود تمام نقدهای کارشناسی که به طرح بانکداری مجلس از سوی اقتصاددانان و کارشناسان وارد شده است، «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» در میانه تابستان امسال در دستور کار نمایندگان قرار گرفت و مواد مختلف آن به تصویب رسید. از جمله منتقدان این طرح، پنج رئیس کل پیشین بانک مرکزی هستند که در نامه ای به رئیس مجلس، تصویب آن را مترادف با نقض استقلال سیاستگذار پولی و سلطه شدید دولت بر بانک مرکزی دانسته اند. همچنین مدیران بانکی و کارشناسان پولی در نظرسنجی انجمن مدیران بانکی نسبت به تبعات طرح جدید بانکداری هشدار داده و تغییر ساختار سیاستگذاری پولی بدون کار کارشناسی کافی و همراهی بدنه شبکه بانکی را موجب عقبگرد بانکداری ایرانی برشمرده اند.

محکمه استثنایی بانک مرکزی

به نظر می رسد شدت علاقه و اشتیاق طراحان «طرح بانکداری جمهوری اسلامی» به افزایش اقتدار بانک مرکزی باعث شده تا «هیأت انتظامی بانک مرکزی» را بدون تصریح قانون در قامت یک مرجع قضایی تحت مدیریت بانک مرکزی طراحی کنند. محکمه ای که اصول آیین دادرسی آن نامشخص است و آرای آن در هیچ مرجع قضایی و غیرقضایی قابل رسیدگی نیست. «علی نظافتیان»، پژوهشگر بانکی و دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها درباره ماهیت حقوقی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» به «فرصت امروز» می گوید: «تاکنون تردید داشته ام که ماهیت حقوقی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» صرفا یک دادگاه اداری است یا یک محکمه اختصاصی قضایی، مثل سازمان قضایی نیروهای مسلح، اما با تصویب ماده 22 طرح بانکداری به نظر می رسد «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، یک محکمه اختصاصی قضایی است که بانک مرکزی آن را مدیریت خواهد کرد.»

او به دلایل ماهیت حقوقی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» و مغایرت آن با قانون اساسی اشاره می کند و توضیح می دهد: «در ساختار جدید، رئیس «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، یک قاضی منصوب قوه قضائیه است. وظیفه قاضی نیز انشای رأی قضایی است و نه رأی اداری. شأن قاضی منصوب قوه قضائیه که ریاست «هیأت انتظامی بانک مرکزی» را برعهده دارد، انشاء و صدور رأی قضایی و غیراداری در پرونده های مطروحه است؛ یعنی رئیس قوه قضائیه، قاضی منصوب خود را برای رسیدگی قضایی و انشای رأی به بانک مرکزی اعزام خواهد کرد و نه صرفا جهت ریاست یک نهاد اداری به نام «هیأت انتظامی بانک مرکزی». از سوی دیگر برخلاف محاکم قضایی، شأن هیأت های انتظامی، رسیدگی تخصصی به تخلفات بانکی و صدور حکم انتظامی و غیرقضایی و محکوم کردن متخلفان (بانک ها یا مدیران آن) به مجازات های انتظامی در تخلفات بانکی است. ماده 24 قانون پولی و بانکی در این مورد می گوید: «مرجع رسیدگی به تخلفات موضوع این ماده و صدور حکم به مجازات های انتظامی، هیأت انتظامی بانک ها خواهد بود که مرکب است از نماینده دادستان کل، یک نفر نماینده کانون بانک ها و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار به انتخاب شورا. دبیرکل بانک سمت دادستان هیأت را خواهد داشت.» بنابراین صدور احکام انتظامی در امور بانکی، نیاز به اعزام قاضی توسط قوه قضائیه به بانک مرکزی ندارد.»

شعبه دادگستری خیابان میرداماد

«نظافتیان»، برپایی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» را به معنای ایجاد نوعی دادگستری در بانک مرکزی می داند و می گوید: «در طرح مصوب مجلس، ساختار هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر از چند عضو تشکیل شده است. اگر هیأت انتظامی صلاحیت رسیدگی و صدور رأی انتظامی دارد، در این صورت رأی این هیأت بایستی به صورت جمعی و حداقل توسط اکثریت اعضای هیأت صادر شود؛ در حالی که بند «ج» قسمت الف طرح بانکداری گفته است: «جلسات هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر با حضور کلیه اعضا تشکیل می شود. انشاء رأی برعهده قاضی عضو هیأت است.» پس رأی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» صرفا توسط قاضی منصوب قوه قضائیه صادر می شود و باقی اعضای «هیأت انتظامی بانک مرکزی» تشریفاتی هستند و حداکثر نقش مشاور قاضی منصوب قوه قضائیه در «هیأت انتظامی بانک مرکزی» را خواهند داشت.»

به عقیده این پژوهشگر بانکی، «از نظر حوزه شمول در قانون پولی و بانکی، هیأت انتظامی فقط به تخلفات پولی و بانکی بانک ها و موسسات اعتباری رسیدگی می کند و به تخلفات و جرائم افراد خارج از شبکه بانکی در بانک مرکزی ورود نمی کند؛ در حالی که در مصوبه اخیر مجلس، صلاحیت قانونی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» بسیار گسترده شده و به افراد حقیقی یا حقوقی خارج از شبکه بانکی تحت عنوان «اشخاص تحت نظارت» تسری داده شده است. این بدان معناست که نوعی دادگستری در بانک مرکزی ایجاد می شود که علاوه بر رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت»، به شکایت شاکیان نیز رسیدگی خواهد شد. در این مصوبه همچنین نصب و عزل قاضی هیأت در اختیار قوه قضائیه قرار گرفته و بانک مرکزی در این زمینه اختیاری ندارد.»

او سپس به نکته عجیبی در طرح بانکداری مجلس اشاره می کند و می افزاید: «در بند «ر» ماده 22 این طرح با اعلام قطعی بودن آرای هیأت انتظامی آمده است که «هیچ یک از مراجع قضایی غیرقضایی اجازه تخفیف، توقف، تعلیق، الغاء یا ابطال احکام صادره را ندارد.» سوال از طراحان این طرح، آن است که تا به حال کدام رأی یک مرجع قضایی توسط مراجع غیرقضایی قابل ابطال بوده است؟!»

یک دادگاه اداری یا مرجع قضایی؟

دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها در جمع بندی صحبت هایش با بیان اینکه «قانونگذار از گفتن آنکه آیا این محکمه استثنایی یک دادگاه اداری است یا یک مرجع قضایی امتناع کرده است»، می گوید: «شدت علاقه طراحان به افزایش اقتدار بانک مرکزی سبب شده که «هیأت انتظامی بانک مرکزی» را بدون تصریح قانون در قامت یک مرجع قضایی تحت مدیریت بانک مرکزی طراحی نمایند. محکمه ای که اصول آیین دادرسی آن نامشخص است و آرای قطعی آن بنا به تصریح قانون در هیچ مرجع قضایی و غیرقضایی قابل تخفیف، تعلیق و ابطال نیست؛ حال آنکه مشکلات نظام بانکی و پیشگیری از تخلفات بانک ها را نمی توان صرفا با تأسیس یک محکمه اختصاصی قضایی حل وفصل کرد.» به گفته «نظافتیان»، «تخلف از جرم متفاوت است و برخورد با تخلف و جرم نیز در دو مرجع متفاوت انجام می گیرد. رسیدگی به تخلفات کارکنان دستگاه های اجرایی در صلاحیت هیأت‎ های رسیدگی به تخلفات اداری است، اما رسیدگی به اعمال مجرمانه، ولو آنکه در بانک ها صورت گیرد، جزو صلاحیت های ذاتی مراجع قضایی است. این موضوع، قاعده اصلی در خط کشی بین تخلف و جرم است. بنابراین اگر تخلف انتظامی بانک ها از نظر قانون، جرم محسوب می شود، رسیدگی به این جرائم مطابق اصول قانون اساسی در صلاحیت مراجع قضایی است، اما اگر تخلفات انتظامی بانک ها صرفا نوعی تخلف است، در این صورت ضرورتی ندارد برای رسیدگی به تخلفات بانکی، یک محکمه استثنایی قضایی به نام «هیأت انتظامی» فراتر از موازین قانون اساسی در بانک مرکزی تشکیل دهیم و تکلیف «اشخاص تحت نظارت» مشخص نباشد که آیا با یک مرجع قضایی سروکار دارند یا یک دادگاه اداری؟»

ارتباط با نویسنده: [email protected]