مسیر سخت اصلاح نظام بانکی

برنامه هفتم پیشرفت، مقرراتی برای اصلاح نظام بانکی و مهار تورم، طراحی کرده است. آیا این برنامه ها با وجود چالش هایی همچون حجم بالای تسهیلات تکلیفی همراه با مطالبات کلان معوق، نبود فضای مناسب و نرخ های رقابتی در عملیات بانکی و کارمزد ها، فشار بر ترازنامه ها و الزامات احتیاطی، قابل تحقق است؟

برنامه هفتم پیشرفت کشور، به عنوان سند راهبردی پنج ساله، نقشی تعیین کننده در ترسیم مسیر پیش روی نظام اقتصادی کشور دارد. فصل دوم این برنامه با عنوان «اصلاح نظام بانکی و مهار تورم» به درستی به دو مسئله بنیادین و به هم پیوسته در اقتصاد ایران پرداخته است، اما بررسی دقیق محتوای این فصل، به ویژه از منظر عملیاتی و ساختاری و امکان اجرا در بستر شبکه بانکی، حاکی از چالش هایی است که در صورت عدم بازنگری، ممکن است نه تنها اهداف برنامه را محقق نسازد، بلکه موجب بروز ناهماهنگی در عملکرد نظام بانکی و تضعیف نقش آن در تأمین مالی اقتصاد و تولید شود. در همین چارچوب، باید توجه داشت که در برنامه هفتم پیشرفت، نقش شبکه بانکی بیش از هر زمان دیگری شاید دچار پارادوکس اجرایی و هدف گذاری شده است؛ به نحوی که از بانک ها انتظار می رود هم زمان تأمین کننده منابع موردنیاز برای رشد اقتصادی، مهارکننده تورم، کنترل کننده نقدینگی و تسهیلگر عدالت اقتصادی و مالی باشند. بااین حال، برخی احکام این برنامه، رویکردی تقلیل گرایانه و محدودکننده نسبت به نقش این نهاد حیاتی اتخاذ کرده اند؛ به گونه ای که در مواد مختلف، تخلف به صورت پیش فرض در نظر گرفته شده و احکام سخت گیرانه ای چون جرم انگاری تأخیر در ارائه اطلاعات و تحدید اختیارات اجرایی مدیران بانکی، گنجانده شده است. این رویکرد نه تنها با منطق حرفه ای و پیچیدگی های ساختاری عملیات بانکی سازگار نیست، بلکه می تواند استقلال، امنیت نهادی و انگیزه حرفه ای در نظام بانکی را تضعیف کند.

تناقض در هدف گذاری پولی؛ رشد در سایه انقباض؟

ماده 7 برنامه هفتم، هدف گذاری برای کاهش رشد نقدینگی به ۱۳.۸ درصد و مهار تورم به ۹.۵ درصد، در کنار الزام به کاهش سالانه ۲۰ درصدی اضافه برداشت بانک ها از بانک مرکزی، تصویری از سیاست های انقباضی ترسیم می کند، اما هم زمان رشد اقتصادی ۸ درصدی نیز در همین برنامه هدف گذاری شده است. این هم نشینی اهداف در حالی است که اقتصاد ایران برای خروج از رکود و تحقق چنین رشدی، به سرمایه گذاری گسترده و تأمین مالی پیوسته نیاز دارد. امری که با رویکرد برنامه در تضاد جدی قرار می گیرد.

در حال حاضر به گفته مقامات بانکی، بیش از ۹۲ درصد تأمین مالی اقتصاد کشور از طریق شبکه بانکی انجام می شود. در غیاب بازار سرمایه ای توسعه یافته و نهادهای مالی مکمل، فشار هم زمان برای کنترل رشد نقدینگی، مهار تورم و محدودیت دسترسی بانک ها به منابع بانک مرکزی، درحالی اعمال می شود که تسهیلات تکلیفی همچنان سهم بالایی در ترکیب دارایی های بانک ها دارد. این وضعیت عملا موجب تشدید ناترازی و محدودشدن توان اعتباردهی بانک ها، افزایش نرخ نکول و کاهش سرمایه گذاری شده است. بانک ها ناگزیرند از یک سو، تسهیلات تکلیفی موردنظر قانونگذار را تأمین کنند و از سوی دیگر، پاسخگوی نیازهای مالی بخش تولید باشند. الزام به کاهش سالانه ۲۰ درصدی اضافه برداشت از منابع بانک مرکزی نیز به طور هم زمان برقرار است. در این شرایط، این پرسش مطرح می شود که بانک ها منابع مالی موردنیاز برای تأمین درخواست های مشتریان خود را از چه محلی باید فراهم کنند؟

مهار پایدار تورم، نیازمند رویکردی جامع و هماهنگ در سیاست های مالی، ارزی و پولی است؛ بنابراین صرفا تمرکز بر بانک ها درحالی که سیاست مالی دولت انبساطی است، بدهی دولت به بانک ها همچنان بالاست و ثبات نرخ ارز در ابهام قرار دارد، نمی تواند پاسخگوی کاهش تورم باشد. تنگ تر کردن مسیرهای نقدینگی برای بانک ها بدون تقویت بازار بین بانکی، توسعه ابزارهای ریپو و سایر سازوکارهای تأمین مالی، عملا به اخلال در زنجیره تولید و عرضه منجر خواهد شد؛ وضعیتی که در آن تورم نه از ناحیه تقاضا بلکه از سمت عرضه تشدید می شود. برای تحقق اهداف برنامه هفتم، کاهش تدریجی ترازنامه بانک ها باید همراه با بازطراحی در نظام تأمین مالی، کاهش تسهیلات تکلیفی و بازنگری در قوانینی مانند «جهش تولید مسکن» انجام گیرد تا بانک ها بدون نیاز به منابع پرهزینه و گران قیمت بانک مرکزی، بتوانند همچنان موتور تأمین مالی اقتصاد باقی بمانند.

چالش ها و راهکارهای اصلاح ساختار مالی بانک ها

در ماده ۸ برنامه هفتم، کفایت سرمایه به عنوان یکی از شاخص های بنیادین سنجش پایداری و سلامت بانک ها، حداقل در سطح ۸ درصد تعیین شده است. اما تحقق این سطح، به ویژه در شرایطی که بانک ها با تنگناهای مالی و سیاست های تکلیفی مواجه اند، صرفا با الزام قانونی ممکن نخواهد بود. در بانک های خصوصی، افزایش سرمایه زمانی قابل تحقق است که عملیات بانکی در فضای رقابتی و با امکان تعیین نرخ های واقعی برای خدمات و تسهیلات صورت گیرد. در غیر این صورت، انگیزه ای برای سهامداران جهت تأمین منابع جدید وجود نخواهد داشت و تاکنون هیچ کدام از دولت ها، فضای مناسب رقابتی برای بانک ها در ارائه سرویس های بانکی متنوع به وجود نیاورده اند. در مقابل، بانک های دولتی با محدودیت های مضاعفی از جمله وابستگی به منابع بودجه ای و ساختار دولتی مواجه اند که فرآیند افزایش سرمایه را دشوارتر می سازد؛ بنابراین تفاوت گذاری برنامه هفتم بین بانک های خصوصی و دولتی در شیوه تأمین منابع لازم برای افزایش سرمایه، چندان منطقی به نظر نمی رسد. وضعیت بانک های خصوصی شده و تحت مدیریت دولت، موسوم به بانک های خصولتی نیز در برنامه هفتم مشخصا تعیین نشده است. بانک های خصولتی، بانک های دولتی سابق هستند که اکثر سهام آنها به بخش غیردولتی واگذار شده ولی مدیریت آن همچنان در اختیار دولت است. نبود مکانیسم های حمایتی روشن، دستیابی به استانداردهای کفایت سرمایه را با تردید مواجه می سازد. افزایش سرمایه، گرچه یک ابزار راهبردی برای ارتقای کفایت سرمایه است، اما بدون اصلاح محیط کسب و کار بانکی و بدون ایجاد فضای رقابت، اثرگذاری محدودی خواهد داشت. در صنعت بانکداری، دستیابی به سودآوری پایدار، مستلزم کاهش هزینه های عملیاتی، حذف نرخ های دستوری و امکان تعیین نرخ ها و کارمزدهای واقعی است. بازنگری در نگاه سیاستگذاران به نقش سرمایه گذاری های مشارکتی بانک ها، به ویژه در تقویت تولید ملی تحت شرایط تحریمی، می تواند مسیر مؤثرتری برای ارتقای توان مالی بانک ها و حمایت از رشد اقتصادی باشد.

راه اندازی سامانه های جامع املاک و سهامداری بانک ها که در برنامه هفتم پیش بینی شده، گرچه در جهت افزایش شفافیت و نظارت طراحی شده، اما پیچیدگی های ساختار مالکیت، فقدان زیرساخت های استاندارد و ابهام در نحوه تأمین منابع، اجرای مؤثر آن را با تردید مواجه کرده است. همچنین تحمیل مسئولیت کیفری به مدیران بانکی در غیاب زیرساخت های کامل، نه تنها غیرمنصفانه بلکه بازدارنده است. در بخش دیگری از این ماده، تفویض اختیار تشخیص مازاد بودن دارایی ها به بانک مرکزی پیش بینی شده، اما این نهاد ذاتا تنظیم گر پولی است و فاقد تخصص در ارزیابی دارایی های غیرنقدی است. طراحی سازوکاری سه جانبه میان بانک، کارشناس رسمی و بانک مرکزی می تواند مانع تضییع حقوق سهامداران شود. تشکیل شرکت مدیریت دارایی های بانکی، اگر با استقلال، شفافیت و کارآمدی همراه باشد، ظرفیت بهبود ترازنامه بانک ها را دارد، اما تجارب گذشته نشان می دهد مداخلات دستوری، قیمت گذاری غیررقابتی و نبود قابلیت معامله اوراق منتشره، این ظرفیت را تضعیف می کند. در نهایت، اجرای یکسان احکام اصلاحی بدون تفکیک بین ساختار بانک های خصوصی، دولتی و خصولتی شده می تواند منجر به نتایج ناهمگن و بعضاً زیانبار شود. تحقق اصلاحات مالی پایدار، نیازمند طراحی تفکیکی و استفاده از مشوق های هدفمند به ویژه برای بانک های خصوصی و تأمین منابع حمایتی برای بانک های دولتی است.

نظارت کارآمد، نه مداخله گرانه در تنظیم گری پولی

ماده ۹ با هدف تقویت نظارت بر مؤسسات اعتباری، بازارهای غیرمتشکل پولی و ساختار مالکیتی بانک ها، در پی ارتقای تنظیم گری پولی است، اما نبود بسترهای اجرایی لازم می تواند زمینه ساز ناهماهنگی نهادی و چالش های عملیاتی شود. در بند الف، تدوین دستورالعمل تأسیس انواع مؤسسات اعتباری، باوجود هدف گذاری برای بهبود ساختار نظام بانکی، عملا با چالش هایی چون عدم تعیین مدل مناسب کسب و کار بانک ها، تنوع بیش از حد، مرزبندی های مبهم فعالیتی و فقدان زیرساخت های اطلاعاتی روبه‏‎روست. این رویکرد اگر فاقد نگاه کارکردمحور و نظام طبقه بندی شده باشد، به پراکندگی منابع نظارتی بانک مرکزی و سردرگمی بانک ها منجر خواهد شد.

بند ب به الزام بانک ها در ارائه اطلاعات و جرم انگاری تخلفات اطلاعاتی پرداخته، به جای تکیه بر اصلاح تدریجی و ارتقای زیرساخت های گزارش دهی، نگاهی مبتنی بر بدگمانی اتخاذ کرده است. جرم انگاری، آن هم برای تخلف اطلاعاتی در صنعت بانکداری به طور حتم چالش برانگیز است و با سیاست جرم زدایی قوه قضائیه مغایر است. از نظر اجرایی، تفکیک بین تخلف اداری، تأخیر اجرایی و اقدامات مجرمانه، نیازمند تعیین چارچوب روشن، دقیق و متناسب با ماهیت پیچیده عملیات بانکی است. این بند به طور کلی همانند برخی دیگر از بخش های این قانون، رویکردی مبتنی بر بدگمانی نسبت به نظام بانکی اتخاذ کرده است. این نگرش که به طور ضمنی و از پیش، بانک ها و مدیران بانکی را مستعد تخلف می انگارد، با کارکرد و مأموریت های حساس این نهادها در اقتصاد ملی، همخوانی ندارد. شبکه بانکی در مقایسه با بسیاری از بخش های اقتصادی، تحت نظارت مستمر و چندلایه ای مراجع داخل و بیرون نظام بانکی قرار دارد و تعمیم نگاه تخلف محور به آن، نه تنها بی مبناست بلکه می تواند به تضعیف انگیزه های مدیریتی و افزایش ریسک حقوقی در این حوزه منجر شود. جرم انگاری ذاتا یک فرآیند قضایی است و صلاحیت تصمیم گیری درباره آن باید همچنان در انحصار قوه قضائیه باقی بماند؛ هرگونه واگذاری این اختیار به نهادهای غیرقضایی، تعادل نهادی را مخدوش و زمینه بروز تعارضات حقوقی را فراهم خواهد کرد؛ لذا می‎بایست پیش از هرگونه برخورد کیفری، زیرساخت های فنی و گزارش دهی به روزرسانی شده، استانداردهای اطلاعاتی یکسان سازی و مهلت تطبیقی مشخصی برای بانک ها تعریف شود.

در بند پ، محدودسازی فعالیت های سرمایه گذاری بانک ها و شرکت های تابعه در بازار سرمایه، بدون تبیین دقیق دامنه شمول «نهادهای مالی» و بدون هماهنگی نهادی میان بانک مرکزی و سازمان بورس، می تواند به کندی نوآوری مالی و افزایش تعارضات مقرراتی بینجامد. این درحالی است که بانک ها برای مدیریت دارایی ها و خروج تدریجی از بنگاه داری، بیش ازپیش نیازمند بازوهای مالی منعطف هستند. بند ت نیز با هدف جلوگیری از نفوذ نهادهای مالی در ساختار مالکیتی بانک ها، امکان جذب سرمایه از مسیر بازار سرمایه را محدود کرده است. در نبود سازوکارهای شفافیت مالکیتی دقیق، این بند عملا به ریسک تخلفات ناخواسته و بی ثباتی ساختار سهامداری دامن می زند.

در نهایت، بند ث با تأکید بر شفاف سازی ساختار مالکیتی بانک ها از طریق اتصال به سامانه سازمان ثبت اسناد، در غیاب یکپارچگی با سایر سامانه های نظارتی نظیر «ذی نفع نهایی واحد»، می تواند منجر به ریسک های نظارتی، افزایش هزینه های انطباق و اختلال در تصمیم گیری های اعتباری شود؛ به ویژه در شرایطی که کارآمدی زیرساخت ثبت اسناد هنوز با چالش های جدی روبه روست.

ملاحظات ماده 10 در سیاست پولی و تسهیلات بانکی

در حوزه سیاست های پولی، پذیرش اوراق مالی اسلامی (که همانند اوراق بدهی، تعریفی دقیق از آن وجود ندارد و تفاوت آن با اوراق بهادار معمولی، نظیر اوراق مشارکت مشخص نیست)، به عنوان وثیقه توسط بانک مرکزی تحت ضریب توثیق قرار دارد که هرگونه تغییر آن می تواند بر مدیریت نقدینگی و ریسک اعتباری بانک ها اثرگذار باشد. محدودیت هایی مانند عدم امکان مبادله آزاد اوراق، تأخیر پرداخت سود و نبود شفافیت در تخصیص اوراق، چالش هایی را در مدیریت ریسک ایجاد می کند و نیازمند پیگیری دقیق بانک ها و هم راستایی با سیاست های مالی است. استفاده از ابزارهای مالی مانند LC داخلی، فاکتورینگ و اوراق گام به توسعه تولید کمک می کند، اما بدون پشتیبانی زیرساختی، حقوقی و آمادگی بازار، اجرای آنها ناکارآمد خواهد بود. همچنین الزام ثبت تمامی قراردادهای تسهیلاتی در سامانه سمات، علی رغم افزایش شفافیت، می تواند روند اعطای تسهیلات را کند و هزینه های اجرایی بانک ها را افزایش دهد. هزینه هایی که ممکن است در نهایت به تسهیلات گیرندگان بانک ها تحمیل شود.

سخت گیری در مجازات های انتظامی و مالیاتی برای تخلفات مرتبط با سامانه سمات، بدون در نظر گرفتن خطاهای انسانی یا اختلالات سیستمی، فشار عملیاتی و ریسک حقوقی را بالا می برد و ممکن است باعث ورود نهادهای مالیاتی به امور بانکی شود که پیامدهای نظارتی پیچیده تری به همراه دارد. به طور کلی، ماده ۱۰ با اهداف عدالت محوری و شفافیت، به ظرفیت اجرایی بانک ها و پیچیدگی های فنی، توجه کافی نداشته و حضور کارشناسان بانکی در تدوین سیاست ها می توانست تعادلی بهتر میان اهداف و واقعیت ها ایجاد کند.

برنامه هفتم، اصلاح نظام بانکی با جمع تضادها 

یکی از چالش های بنیادین در سیاستگذاری اقتصادی، تعارض میان اهداف هم زمان رشد اقتصادی بالا، کنترل تورم و مهار نقدینگی است. در قانون جدید، هدف گذاری رشد اقتصادی ۸ درصد در کنار الزامات کاهش رشد نقدینگی، کنترل تورم و محدودسازی اضافه برداشت بانک ها در نظر گرفته شده است. از منظر نظری و براساس دیدگاه اقتصاددانانی همچون «گرگوری منکیو» و «اولیور بلانچارد»، دستیابی به رشد اقتصادی بالا، به ویژه در اقتصادهای با بهره وری پایین یا درگیر رکود، مستلزم سیاست های توسعه گرا مانند تزریق اعتباری گسترده، افزایش سرمایه گذاری عمومی و خصوصی و تقویت تقاضای کل است. در مقابل، سیاست هایی مانند کاهش نقدینگی و انقباض پولی، ذاتا چرخه ای هستند که اگرچه در شرایط تورمی قابل دفاع هستند، اما در تضاد مستقیم با الزامات رشد اقتصادی بالا قرار می گیرند. با فشردن هم زمان پدال ترمز و گاز، نمی توان به حرکت پایدار و هدفمند اقتصادی دست یافت.

تجربه بین المللی نیز نشان می دهد کشورهایی که در پی مهار تورم مزمن و افزایش رشد اقتصادی بوده اند، همواره ناگزیر به اولویت بندی سیاست ها و فازبندی زمانی اهداف بوده اند. ترکیه در اوایل دهه ۲۰۰۰ پس از بحران بانکی شدید، ابتدا تمرکز خود را بر تثبیت تورم و اصلاح نظام بانکی گذاشت و در مرحله بعدی به رشد اقتصادی بالاتر دست یافت. برزیل نیز در دهه ۹۰ تلاش کرد با اجرای هم زمان سیاست های انقباضی پولی و توسعه گرا، اقتصاد را بازسازی کند، اما تا زمانی که اصلاحات نهادی و ارزی انجام نشد، رشد پایدار محقق نگردید. در کشورهای توسعه یافته مانند کره جنوبی و لهستان، مسیر رشد اقتصادی بالا از طریق سیاست های انبساطی هدفمند، سرمایه گذاری ساختاری و ایجاد کانال های مطمئن تأمین مالی صورت گرفت؛ نه صرفاً از طریق مهار نقدینگی. بنابراین برای دستیابی به رشد اقتصادی ۸ درصدی، در کنار کنترل تورم و انتظام بخشی به بازار پول، هماهنگی کامل میان سیاست های پولی، مالی و بانکی ضروری است، در غیر این صورت، افزایش حجم تسهیلات تکلیفی در شرایط محدودیت نقدینگی، تنها به تعمیق ناترازی بانک ها و کاهش اثربخشی سیاست های کلان اقتصادی خواهد انجامید.

قانون برنامه هفتم پیشرفت در حوزه پولی و بانکی، باوجود تلاش برای اصلاح فرآیندهای تأمین مالی، شفاف سازی نظام تسهیلات دهی و هدایت اعتبارات به بخش های مولد، متأسفانه فاقد اتکای جدی بر نظر کارشناسان، متخصصان بانکی و بانکداران خبره بوده است. غیبت این رویکرد کارشناسی در تدوین احکام، موجب شده تا در بسیاری از مواد، جنبه های فنی، حقوقی و اجرایی بانکداری نادیده گرفته شود یا به صورت ناقص دیده شود؛ نتیجه این رویکرد، تصویب مقرراتی است که موقع اجرا می تواند موجب افزایش پیچیدگی های عملیاتی، کاهش انعطاف پذیری بانک ها و افزایش ریسک های عملیاتی، اعتباری، مقرراتی و تطبیقی شود. مسئله ای که می تواند عملا منجر به بروز چالش های جدی برای شبکه بانکی کشور شود.

مسیر سخت و پر از سنگلاخ اصلاح نظام بانکی

گفته می شود مواد 8 تا 11 برنامه هفتم، برگرفته از طرح مفصل «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» است که بخشی از این طرح تبدیل به «قانون بانک مرکزی» شد و موادی از آن نیز بدون بررسی کافی در برنامه هفتم گنجانده شده و در مورد اجرای آن امکان‎سنجی لازم نشده است. بنابراین بعید به نظر می رسد که شبکه بانکی کشور، آمادگی لازم برای اجرای چنین برنامه ای را داشته باشد. یکی از خلأهای اساسی برنامه، فقدان چشم اندازی روشن و منسجم از نقش و جایگاه بانک ها در پایان دوره اجرای برنامه است. در حالی که تکالیف متعددی برعهده نظام بانکی گذاشته شده، اما مشخص نیست در صورت اجرای این احکام، مدل مطلوب سیاستگذار از بانکداری و بانک چه خواهد بود؟ آیا یک بانک کارآمد و رقابتی صرفا در خدمت دولت شکل خواهد گرفت یا با نقشی فعال در توسعه اقتصادی پدید خواهد آمد؟ این ابهام در تصویر نهایی، از جدی ترین کاستی های راهبردی برنامه است که می تواند اثربخشی آن را در تحقق اهداف کلان به شدت تحت تأثیر قرار دهد. برنامه هفتم همچنین فاقد طرحی مشخص برای ایجاد رقابت منصفانه بین بانک های خصوصی و دولتی است. در مجموع، برنامه هفتم در مورد اصلاح ساختار مالی نظام بانکی و حل وفصل ناترازی بانک ها و ایجاد فضای رقابتی بین بانکی، چندان کارآمد و عملیاتی نیست و نیازمند بازنگری و اصلاح کارشناسی است. مسیر اصلاح نظام بانکی کشور، مسیری سخت و پر از سنگلاخ است.