لایحه تنظیم احکام برنامه ششم نظام حقوقی کشور را مغشوش می‌کند

مرکز پژوهش‌های مجلس در تحلیلی به اظهارنظر کارشناسی درباره لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور پرداخته است. در این تحلیل آمده است: روش تنظیم این لایحه، روشی است که پیش‌تر نیز توسط دولت و مجلس مورد استفاده قرار گرفته که می‌توان آن را روش «قانونگذاری تجمیعی» یا «قانونگذاری پراکنده» نامید. براساس یکی از شقوق این روش، احکامی به قوانین متعدد در قالب یک قانون اصلاح می‌شوند یا احکامی به آن قوانین متعدد الحاق می‌شود. برای نمونه می‌توان به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 27/11/1380 و قانون الحاق موادی به «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 27/11/1380 با اصلاحات بعدی آن» مصوب 15/8/1384 اشاره کرد؛

همچنین اخیراً قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 2/12/1393 براساس این روش به تصویب رسید. دو قانون اخیرالذکر که به قوانین «تنظیم 1 و 2» مشهور شده‌اند، حاوی تکالیف متعدد برای نهادها و دستگاه‌های اجرایی درخصوص امور مالی، بودجه‌ای و استخدامی هستند.

به همین ترتیب، در قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1/2/1394، مفاد متعددی از 13 قانون در حوزه‌های مختلف از جمله کار، گمرک، تأمین اجتماعی و مالیات اصلاح شد. چنین قوانینی که از حیث تعداد، صرفا یک یا دو قانون به مصوبات مجلس اضافه می‌کنند، تأثیری چشمگیر و اساسی در محتوای نظام حقوقی بر جای می‌گذارند. برای نمونه، صرفاً به موجب قانون تنظیم مصوب 1380 و الحاقی (1) مصوب 1384، مشتمل بر 114 ماده در قانون اصلی و 69 ماده در قانون الحاقی‌‌(1)، بسیاری از احکام و مقررات مهم، به‌ویژه در حوزه مالی متأثر شده‌اند که باید احتمال نسخ‌ها و اصلاحات ضمنی را نیز به این تأثیرات افزود.

احکام تجمیع شده در لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور، اولاً فاقد نشانی از قانون اصلی که از آن برگزیده شده‌اند، است؛ ثانیاً معلوم نیست مفاد پیشنهادی قرار است کدام قانون یا قوانین را اصلاح کنند یا به کدام قانون یا قوانین الحاق شوند. بدین‌ترتیب، این لایحه واجد ایرادات اساسی در نحوه تنظیم دست‌کم به لحاظ شکلی است. براساس ماده (131) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، «طرح‌ها نیز همانند لوایح، باید دارای موضوع و عنوان مشخص باشند. . . و همچنین دارای موادی متناسب با اصل موضوع و عنوان طرح نیز باشند.» همین حکم درخصوص لوایح قانون در ماده (135) قانون مزبور مورد تصریح قرار گرفته است.

بر این اساس، لازم است عنوان طرح یا لایحه مشخص بوده و دارای موادی متناسب با عنوان باشند. عنوان لایحه موضوع این گزارش، «لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور» است و علی‌الاصول باید مواد این لایحه دارای ماهیت برنامه‌ای باشند. علاوه بر این، یکی از عناصر ذاتی ماهیت برنامه‌ای داشتن لایحه، موقت بودن احکام لایحه است؛ حال آنکه چنین خصوصیتی در این لایحه دیده نمی‌شود و بلکه به تصریح مقدمه این لایحه، «احکام دائمی‌ برنامه‌ها» در این لایحه گردآوری شده است و این خود متناقض نماست زیرا برنامه اصولاً باید موقتی باشد و نمی‌توان احکام برنامه را دائمی تلقی کرد.

برخی نکات مهم

می‌توان یکی از عناصر ذاتی قانون «برنامه» را «موقتی بودن» آن دانست لذا حکم برنامه‌ای لزوماً و ذاتاً باید موقت باشد. همان‌طور که نباید در قوانین برنامه‌ای، حکمی با ماهیت غیر‌برنامه‌ای (دائمی) آورد، نباید در قوانین غیر‌برنامه‌ای نیز حکم برنامه‌ای آورد. در غیر‌این صورت، براساس مواد (131) و (135) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، چنین طرح یا لایحه‌ای که ماهیت عنوان آن با ماهیت مفادش متناسب نباشد، مخالف با آیین‌نامه داخلی مجلس بوده و براساس بند «د» ماده (121) قانون مزبور، جهت تصویب نیاز به رأی دوسوم نمایندگان دارد.
به‌طورکلی احکام این لایحه از دو حال خارج نیستند: یا ماهیت برنامه‌ای دارند که باید ضمن لایحه برنامه تقدیم مجلس شود یا ماهیت برنامه‌ای ندارند که باید اصول قانونگذاری درخصوص آنها به این شرح رعایت شود:

اولاً، طبق مواد (121) (بند «د») و (183) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، اصلاح و تصویب قوانین برنامه نیاز به رأی دوسوم نمایندگان دارد. درصورتی‌که احکام برنامه پنجم در زمان اعتبارشان در این لایحه اصلاح شوند، باید نصاب مذکور رعایت شود یا اینکه به صراحت، زمان اعتبار احکام این لایحه از زمان پایان اعتبار قانون برنامه پنجم اعلام شود.

ثانیاً، از آنچه گفته شد می‌توان چنین نتیجه گرفت که تبدیل لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور به قانون، به شکل‌گیری قانونی هم‌وزن قوانین برنامه توسعه پیشین منجر خواهد شد و نظام حقوقی کشور را که هم‌اکنون نیز به دلیل ناکامی در به انجام رساندن فرآیند تدوین و تنقیح قوانین و مقررات، آشفته و مبهم است، بیش از پیش مغشوش خواهد کرد. این روش قانونگذاری، به آسیب‌هایی همچون تورم قوانین و پراکندگی قانونگذاری منجر خواهد شد که آسیب‌های جدی برای تحقق حاکمیت قانون در کشور محسوب می‌شود.

با توجه به نکات پیش گفته، توصیه می‌شود کلیات لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور، رد شود و با در نظر گرفتن پیشنهادهای مطرح شده، مفاد لایحه مجدداً در قالب لوایح یا طرح‌های جداگانه تدوین، ارائه، بررسی و احیاناً تصویب شوند.