طرح مطلب:
ماده 3 دستورالعمل واگذاری اموال مازاد موسسات اعتباری صراحتآ" تملک و نگهداری امول مازاد " را برای بانک ها وموسسات اعتباری ممنوع کرده است.در این زمینهپرسش این است: بانکها تا چه اندازه مجاز به تملک و نگهداری اموال هستند، آیا ممنوعیت تملک و نگهداری اموال مازاد، شامل اموالی نیز میشود که بانک ناگزیر است برای وصول مطالبات خود و از طریق مراجع قضایی یا ثبتی تملک کند؟
این پرسش با توجه به مقررات جدید بانک مرکزی درباره اموال مازاد مؤسسات اعتباری، اهمیت بیشتری پیدا کرده است. ماده ۳ «دستورالعمل نحوه واگذاری اموال مازاد مؤسسات اعتباری» تصریح میکند: «تملک و نگهداری اموال مازاد توسط مؤسسه اعتباری ممنوع است.» در نگاه نخست، حکم روشن به نظر میرسد؛ اما در مقام اجرا، با پرسشهای مهمی روبهرو هستیم که پاسخ به آنها میتواند بر نحوه مدیریت هزاران میلیارد تومان دارایی شبکه بانکی اثرگذار باشد.
اموال مازاد کداماند؟
اصطلاح "اموال مازاد" در ادبیات حقوق بانکی ایران سابقهای طولانی دارد. یکی از مهمترین مستندات قانونی در این زمینه، بند "الف" ماده ۱۶ "قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور" مصوب ۱۳۹۴ است. به موجب این قانون ، بانکها و مؤسسات اعتباری مکلف شدند سالانه حداقل ۳۳ درصد اموال منقول، غیرمنقول و سرقفلی خود و شرکتهای تابعه را که به تشخیص شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی «مازاد» شناخته میشوند، واگذار کنند.بنابراین، از همان ابتدا قانونگذار تشخیص مازاد بودن دارایی را به نظام تنظیمگری پولی و بانکی (بانک مرکزی)سپرده است. این رویکرد نشان میدهد که "مازاد بودن" صرفاً یک وصف اقتصادی یا حسابداری نیست؛ بلکه یک عنوان مقرراتی است که آثار حقوقی و نظارتی مهمی بر آن مترتب میشود.در ادامه همین سیاست، قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت نیز بانک مرکزی را مکلف کرده است سامانه "املاک و مستغلات شبکه بانکی" و سامانه "سهامداری شبکه بانکی" را ایجاد کند تا اطلاعات املاک، مستغلات، سهام و سایر داراییهای متعلق به مؤسسات اعتباری، اعم از داراییهای مستقیم یا داراییهای متعلق از طریق شرکتهای تابعه، در اختیار بانک مرکزی قرار گیرد. این حکم را باید بخشی از سیاست کلان شفافسازی ترازنامه بانکها و افزایش اشراف بانک مرکزی بر داراییهای شبکه بانکی دانست.از این منظر، هدف مقررات تنها فروش چند ملک یا دارایی مازاد نیست؛ بلکه ایجاد انضباط در ساختار دارایی بانکها و جلوگیری از تبدیل بانک به بنگاه اقتصادی و مالک مجموعهای از داراییهای غیرمرتبط با وظیفه اصلی آن است.دارایی هایی که برخی بدان عنوان" دارایی منجمد " می دهند
"دارایی مازاد" دقیقاً به چه معناست؟
در دستورالعمل بانک مرکزی، اموال مازاد شامل داراییهای غیر بانکیای دانسته شده است که در شمول تعاریف داراییهای ثابت مشهود بانکی و داراییهای نامشهود بانکی مقرر در "دستورالعمل نحوه محاسبه نسبت خالص داراییهای ثابت بانکی مؤسسات اعتباری" قرار نمیگیرند؛ اعم از اینکه این داراییها به صورت قهری یا ارادی به تملک مؤسسه اعتباری درآمده باشند.
این تعریف، اگرچه از منظر مقرراتگذاری قابل فهم است،اما برای مخاطب عادی و حتی مدیر بانکی، چندان ساده و روشن نیست. برای تشخیص اینکه یک مال "مازاد" است یا خیر، ابتدا باید به مقررات دیگری مراجعه و مفهوم داراییهای ثابت مشهود و نامشهود بانکی را مشخص کرد و سپس از طریق مفهوم سلبی، باقی داراییها را در زمره اموال مازاد قرار داد.به بیان سادهتر، برای شناخت "دارایی مازاد" باید ابتدا بدانیم چه داراییهایی " دارایی های بانکی» محسوب میشوند. این شیوه تعریف، از منظر حقوقی میتواند زمینهساز ابهام در مقام اجرا شود و شاید بهتر باشد بانک مرکزی در بازنگریهای بعدی، مصادیق مهم و پرتکرار اموال مازاد را با صراحت بیشتری مشخص کند.
فلسفه ممنوعیت تملک ونگهداری اموال مازاد چیست؟
پاسخ را باید در ماهیت بانک جستوجو کرد.
بانک، برخلاف یک شرکت سرمایهگذاری یا شرکت ساختمانی، برای نگهداری حجم گستردهای از املاک، واحدهای تجاری، مسکونی یا تولیدی تأسیس نشده است. مهمترین وظیفه اقتصادی بانک، تجهیز منابع و تخصیص آنها در قالب تسهیلات و خدمات مالی است. وقتی منابع بانک به جای گردش در چرخه تسهیلات و فعالیتهای بانکی، در زمین، ساختمان، واحد تولیدی، ملک تجاری یا سایر داراییهای غیرمرتبط با عملیات بانکی قفل شود، اصطلاحاً با «داراییهای منجمد» مواجه خواهیم شد. چنین داراییهایی نهتنها بازدهی متناسب با منابع نقدی بانک ایجاد نمیکنند، بلکه قدرت تسهیلاتدهی و واسطهگری مالی بانک را نیز کاهش میدهند.از همین رو، اصل سیاست بانک مرکزی در جلوگیری از انباشت اموال مازاد بانکها، سیاستی قابل دفاع است.
همین رویکرد در مقررات مربوط به "نسبت خالص داراییهای ثابت بانکی" نیز دیده میشود. مطابق دستورالعمل بازنگریشده بانک مرکزی، حداکثر نسبت مجاز خالص داراییهای ثابت بانکی ۳۰ درصد تعیین شده است. البته باید دقت کرد که این ۳۰ درصد، ۳۰ درصد کل داراییهای بانک نیست؛ بلکه نسبت خالص داراییهای ثابت بانکی به حقوق مالکانه پس از کسر سود قطعینشده است. هدف این مقررات نیز کنترل سرمایهگذاری مؤسسات اعتباری در داراییهای ثابت و هدایت منابع آنها به سمت وظیفه اصلی بانک، یعنی واسطهگری وجوه، اعلام شده است.
مسئله اصلی: تملک ارادی یا تملک قهری؟
اما اینجا یک پرسش مهم حقوقی مطرح میشود.
فرض کنیم بانک برای تأسیس شعبه یا خرید ساختمان اداری جدید، بدون آنکه ضرورت و مجوز لازم وجود داشته باشد، اقدام به خرید یک ملک گرانقیمت کند. اگر چنین ملکی در زمره اموال مازاد قرار گیرد، ممنوعیت تملک آن کاملاً قابل فهم است. بانک نمیتواند منابع خود را بدون ضرورت بانکی صرف خرید داراییهایی کند که نهایتاً در ترازنامه بانک منجمد خواهند شد.اما وضعیت زمانی متفاوت است که یک مشتری، تسهیلات بانکی دریافت کرده و در قبال آن ملکی را وثیقه گذاشته است. مشتری تسهیلات را بازپرداخت نمیکند و بانک برای وصول طلب خود، ناگزیر از طی تشریفات قانونی و در نهایت تملک وثیقه میشود.در این حالت، بانک اساساً با "انتخاب سرمایهگذاری در ملک" مواجه نیست؛ بلکه با نتیجه یک فرآیند قانونی وصول مطالبات مواجه است.این تفکیک بسیار مهم است.
اگر عبارت "تملک اموال مازاد ممنوع است" بدون توجه به منشأ تملک تفسیر شود، ممکن است مدیران بانک در موقعیتی قرار گیرند که از یک سو قانون و مقررات، آنان را مکلف به پیگیری و وصول مطالبات بانک بدانند و از سوی دیگر، نتیجه طبیعی همین فرآیند، یعنی تملک وثایق، به عنوان "تملک مال مازاد" ممنوع تلقی شود.چنین تفسیری با منطق حقوقی و اقتصادی وصول مطالبات سازگار نیست.به نظر میرسد میان تملک ارادی و اختیاری یک مال برای سرمایهگذاری یا توسعه دارایی بانک و تملک قهری یا قانونی مال در نتیجه اجرای وثیقه و وصول مطالبات باید تفکیک روشنی وجود داشته باشد.
در واقع، بانک نباید برای خرید یک ملک مازاد تصمیم بگیرد؛ اما اگر برای وصول طلب خود، پس از طی تشریفات قانونی، وثیقهای را تملک کرد، نمیتوان این تملک را از حیث ماهیت با خرید اختیاری یک ملک یکسان دانست.اتفاقاً قانون رفع موانع تولید نیز در ماده ۱۶، میان این دو وضعیت تفاوتهایی قائل شده و برای اموالی که به صورت قهری به تملک بانک درآمدهاند، احکام خاص پیشبینی کرده است. از جمله، در مواردی که تملک قهری با تأیید بانک مرکزی صورت گرفته باشد، نگهداری این اموال برای مدت مشخصی از ضمانت اجراهای مقرر مستثنی شده است. این سابقه تقنینی مؤید آن است که قانونگذار نیز "تملک قهری" را با «تملک اختیاری» یکسان تلقی نکرده است.
مشکلات اصلی بانکها بعد از تملک آغاز میشود
واقعیت این است که تملک وثیقه، پایان فرآیند وصول مطالبات نیست؛ بلکه گاهی آغاز یک فرآیند دشوار و زمانبر است.بانک پس از تملک یک ملک مسکونی، تجاری یا حتی یک واحد تولیدی، باید موانع حقوقی و اجرایی متعددی را برطرف کند؛ از تخلیه ملک و تعیین تکلیف متصرفان و مستأجران گرفته تا اخذ مجوزهای لازم، اصلاح وضعیت ثبتی، ارزیابی، قیمتگذاری و نهایتاً فروش از طریق سازوکارهای مقرر.حتی فروش نیز همیشه آسان نیست. ممکن است ملک در مزایده اول یا دوم مشتری نداشته باشد، اختلافات حقوقی درباره آن وجود داشته باشد یا وضعیت اقتصادی و بازار ملک اجازه فروش سریع و با قیمت مناسب را ندهد.افزون بر آن اگر ارزش فعلی ملک تملیکی کمتر از مانده مطالبات بانک باشد در این وضعت ادارات حقوقی بانک ها می بایستی اقدامات جدید حقوقی برای وصول مانده مطالبت شروع کنند.
در چنین شرایطی، چگونه میتوان از بانک انتظار داشت که "نگهداری" مال تملیکی را فوراً متوقف کند؟
به هر حال بانک برای فروش مال تملیکی به زمان و تشریفات قانونی نیاز دارد. اگر این زمان به عنوان "نگهداری غیرمجاز" تلقی شود، بانک در وضعیتی قرار خواهد گرفت که عملاً امکان اجرای صحیح فرآیند قانونی یعنی " فروش از طریق مزایده عمومی را ندارد.از سوی دیگر، فروش عجولانه و غیرکارشناسی نیز میتواند زیان سنگینی به سپردهگذاران و سهامداران بانک وارد کند.مثلآ فرض کنیم بانک یک واحد تولیدی را در فرآیند وصول مطالبات تملک کرده است. فروش این واحد به هر قیمت و به هر خریداری، لزوماً به مصلحت بانک یا اقتصاد کشور نیست. اگر واحد تولیدی به فردی فاقد صلاحیت واگذار شود و پس از آن فعالیت تولیدی متوقف و کارگران بیکار شوند، افکار عمومی، فارغ از پیچیدگیهای حقوقی موضوع، بانک را مسئول این اتفاق خواهد دانست.بنابراین، درسیاست فروش اموال مازاد باید همزمان دو هدف را دنبال کرد: جلوگیری از انجماد داراییهای بانک و جلوگیری از فروش شتابزده و غیرکارشناسی داراییها.
اتفاقاً دستورالعملهای مربوط به واگذاری اموال مازاد نیز نشان میدهند که قانونگذار و تنظیمگر، صرفاً به فروش فوری توجه نداشتهاند. برای نمونه، در مقررات پیشین، برگزاری مکرر مزایده و امکان کاهش تدریجی قیمت پایه در صورت عدم فروش پیشبینی شده بود و حتی تصریح شده بود که اقدامات مؤسسه اعتباری نباید منجر به تعطیلی واحدهای تولیدی شود.البته این موضوع نیازمند بحث مفصل دیگر است.
ممنوعیت باید روشن باشد، نه مطلق و مبهم
به هر حال اصل جلوگیری از تملک و نگهداری اموال مازاد، در راستای سلامت شبکه بانکی، سیاستی ضروری است؛ اما هر سیاست درستی اگر با عبارتی مطلق و بدون پیشبینی استثناهای اجرایی بیان شود، ممکن است در مقام اجرا نتیجه معکوس داشته باشد.
به مین جهت به نظر میرسد بانک مرکزی در تفسیر و اجرای این مقررات باید دستکم میان سه وضعیت تفاوت قائل شود:
اول؛ تملک اختیاری و ارادی:
بانک نباید با استفاده از منابع خود، بدون ضرورت بانکی و خارج از حدود مقررات، اقدام به خرید املاک، واحدهای تجاری، مسکونی یا سایر داراییهای غیرمرتبط کند.این پدیده به بنگاهداری اختیاری بانک ها منهی خواهد شد.
دوم؛ تملک قهری برای وصول مطالبات:
اگر مال در نتیجه اجرای وثیقه، عملیات اجرایی یا حکم مرجع قضایی یا ثبتی به بانک منتقل شود، اصل تملک را نمیتوان به دلیل مازاد بودن مال، اقدامی ممنوع تلقی کرد؛ زیرا بانک برای وصول طلب خود ناگزیر از طی فرآیند قانونی بوده است.
سوم؛ نگهداری موقت مال تملیکی برای فروش:
پس از تملک نیز باید فرصت و فرآیند معقول و قانونی برای رفع موانع، ارزیابی، قیمتگذاری و فروش مال در اختیار بانک قرار گیرد. در این مرحله، آنچه باید ممنوع باشد "انفعال و نگهداری بلاوجه و طولانیمدت" است، نه صرف گذشت زمانی که برای فروش قانونی و متعارف مال ضرورت دارد.این تفکیک میتواند هم هدف مقررات بانک مرکزی را تأمین کند و هم از گرفتار شدن مدیران بانکی در تعارض میان تکلیف وصول مطالبات و ممنوعیت تملک اموال مازاد جلوگیری کند.
بانک نباید انباردار املاک باشد؛ اما فروش هم تشریفات قانونی خاص دارد
تردیدی نیست که بانک نباید به مالک و نگهدارنده دائمی املاک و بنگاههای اقتصادی تبدیل شود. انباشت اموال غیرمولد در ترازنامه بانکها، منابع را از چرخه اقتصاد خارج و قدرت واسطهگری مالی را کاهش میدهد.از سوی دیگر، نمیتوان مشکلات واقعی فرآیند تملک و فروش داراییهای مازاد را نادیده گرفت. بانکها در بسیاری از موارد، مال مازاد را انتخاب نکردهاند؛ بلکه این مال در نتیجه عدم ایفای تعهدات مشتری و اجرای وثیقه به آنان منتقل شده است.بنابراین، هدف مقررات باید حذف «مالکیت و نگهداری غیرضروری و دائمی» بانکها بر اموال مازاد باشد، نه ایجاد مانع برای وصول مطالبات یا الزام بانک به فروش شتابزده و زیانبار داراییهای تملیکی.
در این میان، ایجاد سامانه املاک و مستغلات شبکه بانکی و سامانه سهامداری شبکه بانکی، گام مهمی برای شفاف شدن وضعیت داراییهای بانکهاست. همچنین ایجاد «شرکت مدیریت داراییهای شبکه بانکی» در چارچوب برنامه هفتم، نشاندهنده حرکت سیاستگذار به سمت مدیریت تخصصیتر و مولدسازی داراییهای مازاد است. در آییننامه مربوط به این شرکت نیز "اموال" شامل املاک، مستغلات و سهام متعلق به مؤسسات اعتباری است که حسب ضوابط بانک مرکزی مازاد شناخته شده و برای مولدسازی، بازاریابی، واگذاری و فروش در اختیار شرکت قرار میگیرند.
ملاحظات حقوقی واجرایی:
مبارزه با بنگاهداری اختیاری بانکها و جلوگیری از انباشت داراییهای غیرمولد، ضرورتی انکارناپذیر است. بانک باید بانک بماند، نه اینکه به مجموعهای از املاک، شرکتها و واحدهای تولیدی تبدیل شود.اما در کنار این اصل مهم، باید واقعیت دیگری را نیز پذیرفت: بخشی از اموال مازاد بانکها حاصل انتخاب و سرمایهگذاری ارادی بانک نیست؛ بلکه نتیجه ناگزیر فرآیند وصول مطالبات است.از این رو، بهتر است در اجرای حکم «ممنوعیت تملک و نگهداری اموال مازاد»، میان خرید و تملک اختیاری، تملک قهری ناشی از وصول مطالبات و نگهداری موقت برای انجام تشریفات قانونی فروش تفکیک شود.
بانک مرکزی میتواند با تعیین دقیقتر این حدود، هم مانع از آن شود که بانکها منابع خود را صرف خرید داراییهای غیرضروری کنند و هم مدیران بانکها را در موقعیتی قرار ندهد که میان دو تکلیف قانونی ــ وصول مطالبات از یک سو و پرهیز از تملک و نگهداری اموال مازاد از سوی دیگر ــ گرفتار شوند.در نهایت، مقررات خوب مقرراتی نیست که فقط هدف درستی داشته باشد؛ مقررات خوب باید راه اجرای آن هدف را نیز بهگونهای روشن، عملی و بدون ایجاد تعارض برای مجریان مشخص کند.