دستاورد کم توجهی به نظرات نخبگان بانکی

در پی انتشار رسمی ایرادات مفصل شورای نگهبان قانون اساسی به طرح بانکداری که در نامه 19 آذرماه 1401 رئیس مجلس به شورای نگهبان، «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» نامیده شده، بالاخره مشخص شد دستاورد بی اعتنایی به نظرات مدیران و کارشناسان بانکی در طراحی و تصویب طرح 67 ماده ای مجلس، حدود 80 ایراد مغایرت با اصول قانون اساسی و موازین شرعی و همچنین 21 تذکر قانونی شورا به مجلس بوده است. افزون بر ایرادات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز 21 ایراد مغایرت این طرح با سیاست های کلی نظام را تشخیص داده است که توسط ریاست مجمع تشخیص اعلام شده است. طبق اعلام «هادی طحان‎ نظیف» سخنگوی شورای نگهبان، این طرح در 17 جلسه شورای نگهبان مورد بررسی قرار گرفته است. او در بخشی از توضیحاتش در مورد طرح بانکداری گفت: «عمده ابهامات و مغایرت های شرعی و قانونی این طرح که در موارد متعددی مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفته است، عبارتند از: اعطای اختیارات موسع به ارکان بانک مرکزی برای قاعده گذاری در حوزه پولی بانکی، ایجاد مرجع رسیدگی ویژه برای حل اختلافات بانکی خارج از دستگاه قضا، تعیین مجازات نامتناسب برای برخی تخلفات، افزایش هزینه های عمومی دولت و وجود ابهامات متعدد در متن.»

حال سوال این است که چرا حاصل تصویب طرح  67 ماده‎ای بانکداری در مجلس چنین شد؟ در مورد پیشینه طرح بانکداری باید گفت که در حال حاضر، بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور تابع مقررات «قانون پولی و بانکی کشور» مصوب تیرماه 1352 هستند. قانونی که در 45 ماده با اقتباس از قوانین بانک مرکزی کشورهای پیشرفته بسیار کارشناسانه تنظیم شده و با وجود اصلاحات در سالیان گذشته، ده ها سال است که بانک مرکزی و شبکه بانکی را راهبری می کند. با وجود این قانون اما کمیسیون اقتصادی مجلس در نیمه دوم سال 1399 با وجود عدم موافقت بانک مرکزی و دولت وقت، اولین ورژن طرح بانکداری خود را مجموعا در 199 ماده رونمایی کرد. طرحی که از سیر تا پیاز موضوعات بانکی در آن آمده، ولی در مجموع دارای ایرادات فراوان و فاقد انسجام کارشناسی لازم بوده است. گرچه مجموعه این طرح، ابتکار منحصربه فرد طراحان آن به نظر نمی رسد، ولی مشخص نیست ساختار و شرح وظایف بانک مرکزی در این طرح، از ساختار بانک مرکزی کدام کشور الگوبرداری و سپس بومی سازی  شده است. بنابراین انتظار می رود طراحان محترم طرح بانکداری توضیح دهند که آیا این طرح صرفا محصول ابتکار کارشناسی آنان است یا اقتباس از ساختار بانک مرکزی سایر کشورهاست؟

با بالاگرفتن موج انتقادات محافل بانکی و کارشناسی از جمله «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» و همچنین تعدادی از مدیران پیشین بانک مرکزی، سرانجام تعداد مواد این طرح تقلیل داده شد و قسمت مربوط به بانک مرکزی آن، در 67 ماده در پنجم مردادماه امسال به عنوان یک طرح مستقل در دستور کار مجلس قرار گرفت. با وجود انتقادات گسترده مدیران و کارشناسان بانکی بر ضعف های ساختاری این طرح، در نهایت مجلس شورای اسلامی با همراهی و همگامی بانک مرکزی به عنوان نماینده دولت، طرح موردنظر کمیسیون اقتصادی در مورد بخش مربوط به «ساختار و شرح  وظایف بانک مرکزی» را مجموعا  در 67 ماده در جلسه یکشنبه 8 آبان ماه 1401 به نام «طرح بانکداری» تصویب کرد. طبق روال معمول، این طرح قانونی با نامه رئیس مجلس اما با نام جدید «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» روانه شورای نگهبان قانون اساسی شد تا ایرادات احتمالی آن با اصول قانون اساسی و موازین شرعی مشخص شود. به  موازات بررسی شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز بررسی این طرح را از حیث عدم مغایرت با سیاست های کلی نظام آغاز کرد. نتیجه این بررسی ها بسیار شگفت انگیز و کم سابقه است. براساس مستندات ارائه شده در «سامانه جامع نظرات شورای نگهبان»، در این طرح 67 ماده ای، شورای نگهبان بیش از 47 مورد ایراد قانون اساسی و مغایرت با موازین شرعی تشخیص داده است. افزون بر آن، شورای نگهبان همچنین در مورد طرح بانکداری لازم دانسته در 21 مورد به قانونگذار تذکر دهد. از سوی دیگر، مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز 19 مورد ایراد از حیث مغایرت با سیاست های کلی نظام بر طرح مصوب مجلس وارد کرده است. در اینجا به تعدادی از ایرادات هیأت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام بر طرح مصوب مجلس اشاره می شود:

1-مجمع تشخیص در مورد ماده 18 طرح مصوب مجلس (راجع به شورای فقهی بانک مرکزی و اختیارات آن)، چنین نظر داده است: «از حیث نحوه انطباق رویه ها، ابزارها، بخشنامه ها و قراردادها با مصوبات این شورا، نحوه انتخاب پنج فقیه مجتهد متجزی در حوزه فقه معاملات، صاحب نظر در مسائل پولی و بانکی قرار گرفتن شورای فقهی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی مغایر با اجزای 1 و 2 و 3 و 6 بند 9 از سیاست های کلی نظام در باب قانونگذاری است.» مجمع تشخیص در مورد این ایراد چنین توضیح داده است: «عملکرد شورای فقهی با اجزای 1،2،3،6 بند 9 سیاست های کلی نظام قانونگذاری مغایرت دارد:

اولا: در زمینه انتخاب پنج فقیه مجتهد (متجزی در حوزه فقه معاملات و صاحب نظر در مسائل پولی و بانکی) ابهام وجود دارد و در قابلیت اجرای آن هم ابهام حاکم است.

ثانیا: تعریف شورای فقهی به عنوان یک رکن اصلی به طوری که رئیس کل بانک مرکزی عضو این شورا باشد به تضعیف جایگاه و اقتدار بانک مرکزی منجر خواهد شد و با بند ابتناء به نظریات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون مغایرت دارد.

ثالثا: نمود اصلی شورای فقهی بانک مرکزی در احراز عدم مغایرت فرآیندهای بانکی با عملیات بانکی بدون ربا متجلی می شود؛ در حالی  که طرح فعلی مجلس در مورد عملیات بانکی و ضوابط حاکم بر آن مسکوت گذاشته شده است.

رابعا: از حیث انطباق رویه ها، ابزارها و قراردادها با مصوبات شورا مغایر با بند 9 سیاست های کلی نظام قانونگذاری است.

«مجمع تشخیص در این مورد همچنین تصریح کرده است: «در ضمن باید اشاره شود ایجاد این رکن با این همه اختیارات، ناقض اختیارات و مسئولیت های شورای نگهبان و مخالف قانون اساسی است؛ چراکه شورای نگهبان تنها مرجع نظارت بر شرعی بودن مقررات کشور است. نظر به آنکه وظایف حاکمیتی قابل تفویض نیست، مقاماتی مثل فقهای شورای نگهبان که برای انجام وظایف و مأموریت های خود از رهبری حکم دریافت می کنند نمی توانند این حکم را واگذار نمایند. این حکم، حق شخصی آنها نیست که قابلیت واگذاری داشته باشد.

2-بند «پ» ماده 57 به منزله اعمال سیاست های پولی ناخواسته و تزریق پول بیرونی به اقتصاد بوده و پیامدهای تورمی و بی ثباتی اقتصادی دارد و موجب کاهش ذخایر بانک مرکزی و تضعیف موقعیت های مالی و اعتباری بانک مرکزی می گردد که این بند ضمن تضعیف استقلال بانک مرکزی و اخلال در سیاست های پولی، مغایر با بند 9 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی است.

3-مجمع تشخیص همچنین در مورد ماده 22 طرح مصوب مجلس (راجع به رسیدگی به تخلفات اشخاص تحت نظارت و اعمال نظارت قانونی بر آنها) گفته است: «تشکیل هیأت های بدوی و تجدیدنظر انتظامی در بانک مرکزی با بند (2) تمرکز کلیه امور قضایی در قوه قضائیه و بند (9) اهتمام به تشکیل دادگاه تخصصی سیاست های کلی قضایی مغایرت دارد. بانک مرکزی مانند سایر دستگاه های حاکمیتی مدعی العموم است؛ لذا یک شعبه تخصصی قضایی می تواند از حیث بازپرسی در خود بانک مرکزی تشکیل شود. بانک مرکزی تنها نهاد تخصصی کشف اعلام و پیشگیری جرم است؛ لذا در این ماده تشکیل هیأت های بدوی و تجدیدنظر انتظامی در بانک مرکزی با بند 2 سیاست های قضایی (تمرکز کلیه امور دارای ماهیت قضایی در قوه قضائیه) و با بند 9 سیاست های قضایی (اهتمام به تشکیل دادگاه های تخصصی) مغایرت دارد.»

شورای نگهبان نیز از جهات مختلف بر طرح 67 ماده ای مجلس، ایراد و ابهام وارد کرده است. ایراد قانون مصوب مجلس را بایستی براساس نظریه شورای نگهبان اصلاح کرد و ابهام را نیز از ماده های آن قانون زدود. مثلا شورای نگهبان در مورد انتخاب یکی از سه حقوقدان عضو کمیته تنظیم گری نظارت بانکی توسط دادستان کل کشور، آن را مغایر با اصل 60 قانون اساسی تشخیص داده است. این موضوع بدان معناست که شورای نگهبان، انتخاب حقوقدان مورد بحث را جزو امور اجرایی کشور و مشمول اصل 60 قانون اساسی تشخیص داده است؛ زیرا اصل 60 می گوید: «اعمال قوه مجریه جز در اموری كه در این قانون مستقیما برعهده رهبری گذارده شده، از طریق رئیس جمهور و وزرا است.» شورای نگهبان همچنین بند «ذ» ماده 18 دایر بر تصویب تفویض چگونگی نظارت شورا بر اشخاص تحت نظارت به شورای فقهی را مغایر با اصل 85 قانون اساسی تشخیص داده است.

به هر حال، طرحی بدین اهمیت در 67 ماده تصویب شده که دارای ایرادات فراوان است. شاید به اعتقاد برخی ها، دستاورد مهم این طرح، دولتی کردن کامل بانک مرکزی، ارتقای جایگاه سازمانی شورای فقهی به  عنوان یکی از ارکان مجمع بانک مرکزی به همراه تفویض اختیارات فوق العاده که مشخص نیست این شورا در قبال کدام مرجع پاسخگوست و همچنین تشکیل محاکم اختصاصی قضایی ویژه در بانک مرکزی به نام «هیأت انتظامی» با اختیارات گسترده که آیین دادرسی آن نامشخص ولی حوزه مأموریت قانونی آن حتی به اشخاص خارج از شبکه بانکی کشور نیز گسترش یافته است و به نظر می رسد از مصادیق بارز نقض اصل تفکیک قوا به لحاظ مداخله بانک مرکزی در امور قضایی است، باشد. بنابراین پرسش این است: پس چرا طرحی بدین اهمیت، با این همه ایرادات و ضعف های ساختاری تصویب می شود؟

پاسخ بدین سوال چندان مشکل نیست؛ زیرا طراحی و تنظیم متن این طرح با نادیده گرفتن نظریات کارشناسانه نهادهای بانکی نظیر «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» و «شورای هماهنگی بانک های دولتی» انجام شد و افزون بر آن، «عبدالناصر همتی»، رئیس کل وقت بانک مرکزی به صراحت در جلسه مجلس، مخالفت خود را با این طرح ابراز کرد و گفت: «من منکر نکات مثبت این طرح نیستم، اما در این طرح، ساختار بانک مرکزی را تغییر داده اند و با توجه به اینکه در شرایط تحریم هستیم و بانک مرکزی نیز عمود این خیمه است، نباید اجازه دهیم این شوک به ساختار بانک مرکزی وارد شود.» همچنین جمعی از اقتصاددانان و مدیران سابق و لاحق بانک مرکزی در مورد طرح ارائه‎شده توسط کمیسیون اقتصادی مجلس اعلام کردند: «از دهه ۸۰ میلادی به این سو، قوانین بانک های مرکزی کشورهای درحال توسعه، با هدف تأمین استقلال، پاسخگویی و نوسازی بانک های مرکزی، بازنگری شده اند. در پی بحران مالی ۲۰۰۷ نیز دگرگونی عظیمی در سراسر جهان در حوزه مقررات احتیاطی رخ داده است. به رغم این دو تحول شگرف، در داخل کشور استقلال بانک مرکزی فراموش شده؛ قوانین بانکداری بی تغییر مانده و شکاف بین بانکداری ایران و قواعد حرفه ای و متعارف بین المللی، در پاسخ به نیازهای متنوع و روزافزون اقتصاد کشور، عمیق و روزافزون شده است. در نتیجه، زیرساخت قانونی ثبات و تاب آوری در اقتصاد ایران، در پایان قرن چهاردهم شمسی، نیم قرن از جهان عقب مانده است.»

طبیعی است که نمی توان همه این نظریات کارشناسی را با توجیهات متفاوت از دور خارج کرد و یا بدان انگ سیاسی زد. بنابراین نتیجه همان می شود که الان شده است: طرحی با 67 ماده و ده ها ایراد اساسی و ساختاری! حال با طرح بانکداری مجلس چه باید کرد؟ از منظر اصول قانون اساسی، تکلیف مجلس با این مصوبه پر از ایراد روشن است: اصلاح این طرح و رفع ایرادات شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام و سپس ارجاع مجدد آن به شورای نگهبان یا اصرار مجلس به مصوبه خود و ارجاع آن به مجمع تشخیص مصلحت نظام، تا مجمع تشخیص در اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان داوری نماید. با این وجود، بعید به نظر می رسد مجمع تشخیص مصلحت نظام علی رغم ایرادات هیأت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام، در اختلاف بین شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی به نفع مجلس رأی دهد.

با این همه، اما راه کارشناسی این موضوع بسته نیست. کمیسیون اقتصادی مجلس می تواند با بهره گیری از ظرفیت های کارشناسی  نظام بانکی کشور شامل بانک مرکزی، «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» و «شورای هماهنگی بانک های دولتی»، اصلاحات موردنظر را به منظور طراحی اصلاح قانون و اجرای نظریات شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام انجام دهد، تا هم طرح به نحو مطلوب اصلاح شود و هم مورد قبول نظام بانکی که مأمور به اجرای آن هستند، باشد. اما شخصا در این زمینه به عنوان یک کارشناس آشنا به مشکلات نظام بانکی کشور معتقدم در شرایط فعلی، نیاز به تصویب یک قانون که به اعتقاد کارشناسان اهل فن، بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور را با اشکالات اجرایی و چالش های فراوان مواجه خواهد کرد، نبوده است. ویژگی اصلی این مصوبه، عدم توجه کافی به موضوع استقلال بانک مرکزی و تأکید فراوان و بیش اندازه بر تقویت اقتدار آن است. ادامه طرح که در نوبت تصویب مجلس است نیز واجد همین ایرادات اساسی است. باید بدین نکته اساسی توجه داشت که مشکلات پولی و بانکی کشور را نمی توان با تبدیل بانک مرکزی به بخشی از قوه قضائیه با تشکیل هیأت های انتظامی بانک مرکزی و برخورد با تخلفات مدیران بانکی و اشخاص تحت نظارت حل نمود. باید پذیرفت که امور قضایی پیشگیری از وقوع جرم و برخورد قانونی با اعمال مجرمانه، از جمله صلاحیت های ذاتی قوه قضائیه و مراجع قضایی است. افزون بر آن، با حذف «هیأت نظارت بر اندوخته اسکناس» از ساختار بانک مرکزی نیز نمی توان از اقدام دولت های وقت در چاپ و نشر اسکناس بدون پشتوانه قانونی و قابل اتکا انتقاد نمود؛ چراکه هیأت عالی بانک مرکزی با این طرح، فاقد استقلال بانکی و منصوبان دولت هستند و طبق قانون بایستی مطیع تصمیمات دولت باشند.

در مجموع، در جمع بندی موضوع می توان گفت که مشکلات اقتصادی و بانکی نیازمند راه حل اقتصادی قابل اجرا در نظام بانکی کشور است؛ بنابراین می توان قانون پر از ایراد فعلی را کنار نهاد و «قانون پولی و بانکی کشور» را تا جایی که امکان دارد، اصلاح نمود تا بانک مرکزی کشور نیز به جای مشغول شدن به امور قضایی، وظیفه ذاتی خود یعنی حفظ ارزش پول ملی، پیشگیری از افزایش تورم در بخش پولی و سیاستگذاری نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری را انجام دهد و نظام بانکی بتواند با ارائه خدمات بانکی مطلوب به مردم، در داخل و خارج از کشور، حرفی برای گفتن داشته باشد.