12 چالش بودجه 1405

از نگاه مرکز پژوهش ها، لایحه بودجه ۱۴۰۵ با رویکرد انقباضی و با هدف به حداقل رساندن کسری بودجه، تنظیم شده است، اغلب ردیف های درآمدی، بیش برآوردی نداشته و میزان کسری بودجه تامین نشده در مقایسه با سال های گذشته بسیار کمتر است. پرهیز از بیش برآوردی منابع بودجه عمومی و کاهش کسری تراز عملیاتی، دو نقطه قوت مهم بودجه سال آینده است. با این حال، بودجه ۱۴۰۵ به دلیل محدودیت رشد اعتبارات عمرانی، رشد پایین حقوق و دستمزد و تداوم چالش های ارزی، توان چندانی برای تقویت رشد اقتصادی و بهبود معیشت مردم، ایجاد نمی کند. آنچه باعث شده تا کلیات لایحه بودجه سال آینده در کمیسیون تلفیق مجلس، رد شود و بودجه ۱۴۰۵ به صحنه زورآزمایی دوباره پاستور و بهارستان، تبدیل گردد.

مجموع بودجه کل کشور، بالغ بر ۱۴۴۴۱ هزار میلیارد تومان برآورد شده که شامل بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت های دولتی، بانک ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت است. رشد اسمی سقف بودجه نسبت به قانون بودجه امسال به طور محسوسی، کاهش پیدا کرده و این امر هم ناشی از محدودیت های واقعی منابع و هم حاصل تغییر استانداردهای بودجه نویسی و انتقال برخی اقلام به خارج از بودجه عمومی است. در سمت منابع، تمرکز اصلی بر واقعی سازی درآمدها، پرهیز از برآوردهای خوش بینانه و کاهش اتکا به منابع ناپایدار به چشم می خورد. این رویکرد در مقایسه با سال های گذشته که کسری های بودجه ای گسترده و تحقق نیافته رایج بود، تا حدودی یک تغییر جهت آشکار محسوب می شود. هرچند بودجه ۱۴۰۵، گامی در راستای اصلاح رویه های بودجه ریزی انبساطی در طول زمان محسوب می شود، اما این اصلاحات در گرو تحقق درآمدهای مالیاتی و همچنین کنترل کسری بودجه تحمیلی ناشی از فرابودجه است.

نقاط قوت و ضعف بودجه سال آینده

مرکز پژوهش های مجلس به «بررسی کلیات لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور» پرداخته و از 16 نقطه قوت و ضعف بودجه سال آینده، پرده برداشته است. مرکز پژوهش ها در این گزارش از «پرهیز از بیش برآوردی منابع بودجه عمومی»، «کاهش کسری تراز عملیاتی»، «ایجاد سازوکار تامین اعتبارات عمرانی دستگاه‎ها از محل مازاد اموال و دارایی های در اختیار خود» و «درج نماگرها و شاخص های عملکردی برای دستگاه‎های حوزه آموزش و بهداشت» به عنوان چهار نقطه قوت بودجه ۱۴۰۵ یاد کرده است، اما همزمان از 12 نقطه ضعف بودجه، رونمایی کرده است. این نقاط ضعف شامل «فاصله قابل ملاحظه رشد در نظر گرفته شده برای ضریب ریالی حقوق در مقایسه با تورم»، «ابهام در سیاست بازتوریعی یارانه ها»، «عدم رشد اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای»، «عدم یکپارچگی درآمدها و هزینه ها»، «عدم درج منابع برای پوشش تعهدات سالانه دولت (حق بیمه سهم دولت) به سازمان تامین اجتماعی»، «عدم رعایت برخی از الزامات قانونی؛ از جمله درخصوص سود سهام بانک مرکزی»، «تغییر واحد پول بودجه بدون طی مراحل در نظر گرفته شده در قانون»، «عدم درج تسهیلات قرض الحسنه ازدواج و فرزندآوری در بودجه»، «عدم لحاظ سهم 14.5 درصد شرکت ملی نفت از موارد تهاتری به عنوان بدهی»، «غفلت از برخی تکالیف برنامه هفتم، مانند افزایش سرمایه بانک ها»، «شائبه عطف بماسبق شدن سقف معافیت مالیاتی قانون تامین مالی تولید و زیرساخت ها و عدم لحاظ کاهش نرخ مالیات شرکت های تولیدی» و «عدم رشد عادلانه حقوق و دستمزد، حتی در سطح فعلی 20 درصدی» هستند.

در مجموع از نظر بازوی پژوهشی مجلس، بودجه در سمت منابع به صورت احتیاطی بسته شده و امکان افزایش منابع بودجه با قیودی وجود دارد. در سمت مصارف نیز مهمترین تصمیم بودجه، عدم رشد حقوق و مزایا متناسب با تورم است که موجب فشار معیشتی به اکثر شاغلان و بازنشستگان می شود و همچنین عدم افزایش اعتبار طرح های عمرانی است که این موضوع نیز رشد اقتصادی را تحت تاثیر قرار می دهد. در نهایت از نظر مرکز پژوهش ها، هرچند لایحه بودجه سال آینده، نیازمند اصلاحات جدی در سطح رویکردهای کلان است، اما با توجه به احتیاطی بسته شدن منابع، انقباضی بسته شدن مصارف، گره نخوردن اصلاحات اقتصادی پیشنهاد شده به بقیه بخش های بودجه و امکان تصمیم گیری مستقل در رابطه با آنها، امکان اصلاح بخش قابل توجهی از ایرادات در فرآیند بررسی لایحه بودجه در مجلس وجود دارد.

تکیه بودجه بر درآمدهای مالیاتی

درآمدهای مالیاتی، سهم فزاینده ای از منابع عمومی بودجه را به خود اختصاص داده اند. نسبت مالیات و گمرک به منابع عمومی دولت به ۵۷ درصد رسیده و نسبت مالیات به هزینه های جاری نیز سه چهارم برآورد شده است. این اعداد و ارقام، نشان می دهد که دولت در مسیر تامین هزینه های جاری از محل منابع پایدار گام برداشته، هرچند افزایش درآمد مالیاتی تا حدی متکی بر رشد نرخ مالیات ارزش افزوده و فرض تحقق کامل آن است. با وجود این، نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در سطح ۵.۹ درصد باقی مانده که نسبت به اهداف برنامه هفتم توسعه و حتی برخی سال های گذشته چندان بالا نیست و بیانگر محدودیت ظرفیت مالیاتی اقتصاد است. در مقابل، منابع حاصل از صادرات نفت و گاز در لایحه بودجه ۱۴۰۵ با احتیاط بیشتری برآورد شده اند. خالص منابع صادراتی نفت، گاز و میعانات نسبت به قانون بودجه امسال، کاهش قابل توجهی دارد و این افت درآمدهای نفتی از فروض محتاطانه تر در مورد قیمت، حجم صادرات و سهم دولت از درآمدهای نفتی، نشأت گرفته است. چنین رویکردی اگرچه ریسک کسری بودجه را کاهش می دهد، اما در عین حال، فضای مالی دولت برای تحریک رشد اقتصادی از مسیر هزینه های عمرانی و سرمایه گذاری را محدود می کند. همچنین منابع حاصل از مولدسازی و واگذاری دارایی های دولت نیز نسبت به سال گذشته، افت چشمگیری داشته که نشان دهنده پرهیز از اتکای بیش از حد به منابعی است که تحقق آنها در عمل با تردید همراه است.

مرکز پژوهش ها در این گزارش همچنین از پیش بینی رشد اقتصادی منفی ۰.۹ درصد تا پایان امسال، خبر داده است. به نظر می رسد اقتصاد ایران پس از چند سال رشدهای ضعیف، در آستانه ورود به دوره ای با رشد پایین یا حتی نزدیک به صفر قرار دارد. رشد اقتصادی سال ۱۴۰۴ با نفت توسط مرکز پژوهش ها معادل منفی ۰.۹ درصد و رشد اقتصادی بدون نفت معادل منفی ۱.۱ درصد برآورد شده است. برآورد مرکز پژوهش ها همچنین نشان می دهد که رشد اقتصادی با نفت در سال ۱۴۰۵، حتی در صورت تحقق فروض بودجه به حدود ۰.۸ درصد و رشد اقتصادی بدون نفت به حدود ۰.۷ درصد خواهد رسید. ناترازی انرژی، محدودیت تامین ارز برای صنایع، تداوم خشکسالی و رشد منفی بخش کشاورزی از موانع اصلی رشد اقتصادی هستند. سیاست بودجه ای انقباضی و عدم افزایش واقعی اعتبارات عمرانی نیز ظرفیت تحریک تقاضا و سرمایه گذاری را محدود کرده است.

سیاست های ارزی در بودجه ۱۴۰۵

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، نرخ ارز مبنای محاسبات بودجه ای، به ویژه در حوزه حقوق ورودی گمرک، افزایش یافته و به سطوحی نزدیک تر به واقعیت های بازار حرکت کرده است. این تغییر از یک سو به افزایش شفافیت و کاهش یارانه پنهان ارزی، کمک می کند و از سوی دیگر، موجب افزایش درآمدهای ریالی دولت از محل واردات می شود. با این حال، نوسانات نرخ ارز بازار آزاد و فاصله آن با نرخ های رسمی همچنان یکی از عوامل اصلی بی ثباتی اقتصاد کلان و فشار تورمی تلقی می شود. طبق ارزیابی مرکز پژوهش ها، تغییرات نرخ ارز، چه از کانال افزایش هزینه واردات و چه از مسیر انتظارات تورمی، نقش مهمی در شکل دهی به روند تورم سال ۱۴۰۵ خواهد داشت. پیش بینی می شود که نرخ تورم در نیمه ابتدایی سال آینده، به دلیل نوسانات بازار ارز، افزایش نرخ ارز در تالارهای معاملاتی و احتمال تعدیل قیمت برخی از حامل های انرژی، روندی صعودی داشته باشد و در ادامه سال با کاهش اثر کسری بودجه بر رشد متغیرهای پولی، شیب تورم تا حدی تعدیل شود. با این حال، لازم به یادآوری است که بدون هماهنگی موثر میان سیاست های پولی، مالی و ارزی، کنترل پایدار تورم، دشوار خواهد بود و هرگونه بی انضباطی در خلق نقدینگی، می تواند آثار انقباض مالی بودجه را خنثی کند.

در حوزه مصارف بودجه نیز مهمترین نکته، محدودیت رشد هزینه های جاری و به ویژه حقوق و دستمزد کارکنان دولت است. ضریب افزایش حقوق، کمتر از نرخ تورم انتظاری در نظر گرفته شده و این امر به معنای تداوم کاهش قدرت خرید کارکنان و بازنشستگان است. این تصمیم، علاوه بر پیامدهای اجتماعی و معیشتی، می تواند بر تقاضای کل و در نتیجه بر رشد اقتصادی نیز اثر منفی بگذارد. از سوی دیگر، اعتبارات عمرانی، رشد معناداری ندارند و این در شرایطی است که اقتصاد ایران با افت تشکیل سرمایه و فرسودگی زیرساخت ها مواجه است. مرکز پژوهش ها در پایان این گزارش بر ضرورت اصلاحات تکمیلی در فرآیند بررسی بودجه در مجلس و همسویی بیشتر آن با اهداف رشد اقتصادی و ثبات کلان، تاکید کرده است.

ارتباط با نویسنده: [email protected]