گاوصندوق بودجه

کمتر از یک ماه پیش بود که مرکز پژوهش های مجلس در بررسی لایحه بودجه 98 نسبت به انحراف در ماهیت صندوق توسعه ملی هشدار داد. حالا به فاصله چند هفته از انتشار آن گزارش، نهاد پژوهشی مجلس مجددا در گزارشی تحلیلی به نقش صندوق توسعه ملی در لایحه بودجه 98 پرداخته و هشدار قبلی خود را این بار با صدایی بلندتر و رساتر تکرار کرده است.

به گفته مرکز پژوهش ها، بررسي عملكرد صندوق توسعه ملي در پرداخت تسهيلات ارزي، سپرده گذاري ارزي و تسهيلات ريالي نشان دهنده اين موضوع است كه به رغم صراحت اساسنامه صندوق توسعه ملی بر مستقل بودن این صندوق از مصارف بودجه اي، اما در سال هاي اخير صندوق توسعه ملي به شدت متاثر از قوانين بودجه اي بوده است.

به تعبیر بازوی پژوهشی مجلس، دولت در سال هاي گذشته، فوري ترين طرح هاي خود در قانون بودجه را منوط به تامين مالي آنها از صندوق توسعه ملي كرده است. همين مسئله موجب شده منابع صندوق توسعه ملي به شدت كاهش يابد و اين اتفاق، رويه نامناسبي است كه تقريبا در حال از بين بردن ماهيت تشكيل صندوق توسعه ملي است.

هرچند به نظر می رسد که در اساسنامه صندوق توسعه ملی، راه بر هرگونه دست درازی دولت به منابع صندوق بسته شده، اما نگاهی به کارنامه چندساله صندوق توسعه ملی نشان می دهد که این صندوق به همان راهی می رود که پیش از این، حساب ذخیره ارزی رفته بود.

صندوق توسعه ملی در سال 89 و پس از گذشت بیش از یک دهه از عملکرد حساب ذخیره ارزی و انتقادها درباره برداشت های بی رویه از آن شکل گرفت. این صندوق در قالب برنامه پنجم توسعه برای جبران کاستی های اداره حساب ذخیره ارزی تاسیس شد و کاهش وابستگی هزینه های دولت به درآمدهای نفتی ازجمله اهداف آن اعلام شد، بنابراین در سال 87 دولت محمود احمدی نژاد هیات امنای حساب ذخیره ارزی را منحل کرد و سپس صندوق توسعه ملی با هدف تغییر نگاه به درآمدهای نفتی در مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب شد و البته به تایید مجلس نیز رسید.

با اینکه در نگارش اساسنامه صندوق توسعه ملی از تجربیات صندوق های ثروت ملی در جهان ازجمله صندوق بازنشستگی دولتی نروژ بهره گرفته شده است، اما مجوزهای گاه و بی گاهی که در برداشت از منابع صندوق توسعه ملی صادر شده، نقش و کارکرد این صندوق را همانند حساب ذخیره ارزی به بی راهه برده است. این در حالی است که هر سال با فرا رسیدن آذرماه و فصل بودجه ریزی کشور، بحث ها درباره نقش صندوق توسعه ملی در لایحه بودجه بالا می گیرد و البته با تمام شدن موعد تصویب بودجه در بهارستان، همه بحث ها به فراموشی سپرده می شود.

با اینکه صندوق توسعه ملی از پس تجربه ناپخته حساب ذخیره ارزی به وجود آمد، اما همانطور که این حساب به مثابه یک قلک دولتی در دسترس دولت بود تا از منابع آن برای هزینه های جاری خود برداشت کند، حالا صندوق توسعه ملی نیز همان کارکرد قلک را پیدا کرده و این خلاف فلسفه شکل گیری این صندوق برای تبدیل بخشی از درآمد فروش نفت به «ثروت های ماندگار و سرمایه های زاینده اقتصادی و حفظ سهم نسل های آینده از منابع نفت و گاز» بوده است.

این زنگ خطری است که مرکز پژوهش های مجلس در تازه ترین گزارش خود درباره لایحه بودجه 98 به آن توجه کرده و نسبت به تغییر ماهیت وجودی صندوق توسعه ملی هشدار داده است. مرکز پژوهش ها معتقد است «کاهش ۱۴درصدی سهم صندوق توسعه ملی»، «تامین ۴۰ هزار میلیارد تومانی برای سقف دوم» و «تکالیف تبصره ای در بودجه ۹۸» با توجه به بیش برآوردی درخصوص فروش نفت در لایحه بودجه سال 98 باعث می شود که عملا در سال آینده منابعی وارد بودجه نشود، بنابراین این سه مقوله را می توان ترک های بودجه در بدنه صندوق توسعه ملی تعبیر کرد که ماهیت وجودی این صندوق را تغییر داده و آن را خالی از معنا کرده است.

دست درازی به صندوق توسعه ملی

نهاد پژوهشی مجلس در این گزارش ابتدا به نقش صندوق توسعه ملی در اقتصاد ایران و فلسفه شکل گیری آن پرداخته است. اگرچه به گفته مرکز پژوهش ها، صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید فروش نفت به ثروت های ماندگار، مولد و سرمایه های زاینده اقتصادی و حفظ سهم نسل های آینده از منابع نفتی تشکیل شده، اما ضعف های ساختاری در بدنه اقتصاد ایران، مسائل اقتصاد سیاسی و کاهش منابع در برخی سال ها موجب شده تا این صندوق از اهداف خود دور بماند و منابع آن توسط دولت و مجلس به تکالیف بودجه ای و غیر بودجه ای اختصاص یابد.

بنابراین با اینکه کارکرد صندوق توسعه ملی برای پوشش کسری ها و شکاف بودجه نبوده، اما عملا این رویه اتفاق افتاده است. گرچه در اسناد بالادستی صندوق توسعه ملی بر ممنوعیت تکالیف بودجه ای در استفاده از منابع آن اشاره شده، اما در هر سال، لایحه بودجه شاهد اختصاص منابع صندوق به مواردی غیر از اهداف اصلی و اولیه خود بوده است.

گزارش مرکز پژوهش ها به عنوان نمونه، قانون بودجه سال 97 را شاهد مثال می آورد که برای حدود ۷درصد از منابع صندوق توسعه ملی در قانون بودجه تعیین تکلیف شده است. همچنین طبق مصوبه شورای هماهنگی اقتصادی در تاریخ ۲۶ تیرماه امسال مقرر شده ۱۲ واحد درصد از سهم ۳۲درصدی منابع ارزی صندوق برای «نیازهای ضروری کشور در شرایط نامطلوب» در حسابی مخصوص به نام صندوق ذخیره شود.

بازوی پژوهشی مجلس سپس گریزی به لایحه بودجه 98 می زند و به تبصره یک لایحه بودجه سال آینده اشاره می کند که به صورت برداشت مجاز ۱۴درصد از سهم صندوق کسر شده و این رقم به ۲۰درصد رسیده است. همچنین در صورت برداشت بیشتر از صندوق برای تامین منابع در سقف دوم، پیش بینی می شود که در سال آینده عملا سهم صندوق توسعه ملی از صادرات نفت به کمتر از ۲۰درصد کاهش یابد.

این گزارش سپس به تبصره های دیگری در لایحه بودجه 98 اشاره می کند که تکالیف دیگری تحت عناوین متفاوتی بر منابع صندوق توسعه ملی اعمال کرده است.

عملکرد چندساله صندوق توسعه ملی

فصل دوم گزارش مرکز پژوهش ها به عملکرد صندوق توسعه ملی از ابتدای تاسیس تا شهریورماه 97 اختصاص دارد و این عملکرد در سه بخش تسهیلات ارزی، سپرده گذاری ارزی و تسهیلات ریالی متمرکز شده است.

این گزارش در رابطه با تسهیلات ارزی آورده است که طبق آخرین گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی، مبلغ کل تسهیلات ارزی پذیرش شده توسط صندوق (اعلام وصول شده) تا نیمه نخست امسال به میزان 40.3 میلیارد دلار بوده که از این مقدار 37.7 میلیارد دلار به مرحله تخصیص ارز رسیده و از مجموع تسهیلات ارزی مسدود شده، ۲۲ میلیارد دلار به بخش خصوصی، ۹۴ میلیون دلار به طرح های بخش تعاونی، ۱۵ میلیارد دلار به طرح های بنگاه های اقتصادی متعلق به موسسات عمومی غیردولتی و ۵۶۹ میلیون دلار به سایر موارد اختصاص یافته است.

با وجود تاکید قانون بر تخصیص مصارف صندوق به سه بخش عمومی غیردولتی، خصوصی و تعاونی، سهم دولت از مصارف صفر نیست. براساس این گزارش، مبالغ قطعی پرداخت شده از سوی صندوق توسعه ملی به متقاضیان به میزان 16.8 میلیارد دلار بوده است.

بخش دیگری از پرداخت ها نیز درخصوص «طرح های ملی» است که عاملیت بانک ها در آن وجود ندارد، بلکه دولت به صورت مستقیم برای بهره برداری از پروژه های مورد نظر خود که جنبه عمومی دارند، از صندوق توسعه ملی، تسهیلات دریافت می کند. طبق این گزارش، صندوق برای تکالیفی مانند طرح ملی آب و خاک، بازسازی مناطق آسیب دیده از زلزله، تولید واکسن سینه پهلو، رفع مشکل برق و مقابله با ریزگردهای خوزستان و تقویت بنیه دفاعی به میزان 23.5 میلیارد دلار تسهیلات ارزی پرداخت کرده است.

سپرده گذاری ارزی و تسهیلات ریالی

بخش دیگری از منابع ارزی صندوق توسعه ملی به سپرده گذاری ارزی در بانک ها اختصاص یافته است تا بانک های سپرده پذیر از طریق اعطای تسهیلات در چارچوب این قراردادها، این منابع را به طرح ها و فعالیت هایی از جمله بخش نفت، گاز، پتروشیمی، صنعت و معدن تخصیص دهند. بررسی ها نشان می دهد که تا نیمه نخست امسال، مبلغ سپرده گذاری ارزی انجام شده در بانک های عامل به میزان 7.2 میلیارد دلار بوده است. میزان سپرده های فعال از مجموع سپرده گذاری ارزی انجام شده، در پایان شهریورماه مبلغ 6.2میلیارد دلار است. در نتیجه با توجه به میزان تامین مالی ارزی (37.7 میلیارد دلار) طرح های ملی (25.3 میلیارد دلار) و سپرده گذاری ارزی (7.2 میلیارد دلار) مجموع کل تامین مالی ارزی صندوق توسعه ملی، معادل 70.2 میلیارد دلار است.

بخش سوم گزارش مرکز پژوهش ها به تسهیلات ریالی صندوق توسعه ملی پرداخته است. بخشی از این موضوع، تسهیلات پرداخت شده تا پایان سال 93 براساس قوانین بودجه بوده است که تا پایان سال 93 به میزان 18.8 هزار میلیارد تومان پرداخت شده که از این رقم تا نیمه نخست امسال 8.6 هزار میلیارد تومان بدون احتساب سود، بازپرداخت شده و از اصل مبالغ پرداختی، به میزان 3.3 هزار میلیارد تومان آن نزد بانک ها به عنوان تسهیلات جاری باقی مانده است. بخش دیگری از تسهیلات ریالی براساس سازوکار ماده ۵۲ قانون الحاق به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت بوده که مطابق این ماده سالانه ۲۰درصد از ورودی صندوق توسعه ملی در بانک های خصوصی و دولتی داخلی سپرده گذاری ریالی می شود، تا به صورت تسهیلات به بخش های مذکور این مانده (کشاورزی و صنعت) اختصاص یابد. مجموع سپرده گذاری ریالی براساس این ماده از سال 94 تا نیمه سال 97 به میزان 25.2 هزار میلیارد تومان بوده است. همچنین براساس قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری تا نیمه نخست امسال با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی مبلغ ۳ هزار میلیارد تومان در دو مرحله در بانک های منتخب سپرده گذاری شده است، بنابراین کل تسهیلات ریالی پرداخت شده نیز 31.5 هزار میلیارد تومان بوده است.

صندوق توسعه ملی و لایحه بودجه 98

بازوی پژوهشی مجلس پس از بررسی کارنامه صندوق توسعه ملی به نقش این صندوق در لایحه بودجه ۹۸ پرداخته است. براساس جزء «۱» بند «ب» ماده «۷» قانون برنامه ششم توسعه، مقرر شده سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در سال اول اجرای قانون برنامه ششم توسعه ۳۰درصد تعیین شود و سالانه حداقل دو واحد درصد به این سهم اضافه شود، بنابراین سهم صندوق توسعه ملی، برای سال ۱۳۹۸ که سال سوم اجرای برنامه است باید ۳۴درصد منابع حاصل از صادرات نفت در نظر گرفته می شد، اما به جهت تامین منابع مورد نیاز دولت، براساس بند «الف» تبصره یک لایحه بودجه ۱۳۹۸ این سهم معادل ۲۰درصد در نظر گرفته شد. مرکز پژوهش های مجلس در یک بخش پیش بینی میزان منابع صندوق را با فرض لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ و سناریوی محتمل ارائه کرده است. در سناریو لایحه بودجه، قیمت نفت ۵۴/۱ دلار و فروش روزانه ۱/۵۴ میلیون بشکه نفت، صادرات ۳/۴۵ میلیارد دلاری گاز طبیعی و سهم ۲۰درصدی صندوق و کل منابع صندوق ۶/۷ میلیارد دلار خواهد بود. از نگاه مرکز پژوهش های مجلس با توجه به شرایط تحریمی، فروش نفت دچار بیش برآوردی شده و اگر فروش نفت یک میلیون بشکه باشد، منابع صندوق توسعه ملی ۴/۶۴ میلیارد دلار خواهد بود.

سقف دوم و صندوق توسعه ملی

در این گزارش عنوان شده که براساس بند «ب» ماده لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ به دولت اجازه داده است، از محل وصول منابع مازاد از منابع عمومی، اصلاحات ساختاری و برداشت مجاز از صندوق توسعه ملی، مصارف لایحه را تا سقف ۴۰ هزار میلیارد تومان افزایش داده و به تقویت بنیه دفاعی و اعتبارات ردیف جدول ۲۱ بپردازد. این گزارش با بیان اینکه امیدی به کسب درآمد از منابع عمومی و اصلاحات ساختاری نیست، منبع اصلی تامین ۴۰ هزار میلیارد تومان سقف دوم را منابع صندوق توسعه ملی عنوان کرده است؛ بنابراین منابع صندوق با محدودیت مواجه شده، به نظر می رسد که این گونه تکالیف از سوی دولت ماهیت صندوق را از معنا تهی خواهد کرد. حتی با فرض تامین ۲۰ هزار میلیارد تومان منابع مورد نیاز سقف دوم از محل منابع صندوق توسعه ملی و با در نظر گرفتن نرخ ارز ۸ هزار تومانی، به میزان 2.5 میلیارد دلار از منابع ورودی صندوق توسعه ملی کاسته خواهد شد که اگر صادرات نفت یک میلیون بشکه در نظر گرفته شود، عملا در سال 98 منابع جدیدی به صندوق اضافه نخواهد شد.

در پایان، به نظر می رسد این هشدار مرکز پژوهش ها درباره دست درازی به منابع صندوق توسعه ملی، پایان ماجراهای چندساله این صندوق نیست و هرساله با فرا رسیدن موعد بودجه ریزی کشور، بار مضاعفی بر دوش تکالیف این صندوق گذاشته می شود، بنابراین چندان دور نیست روزی که با رویه کنونی، صندوق توسعه ملی به سرنوشت حساب ذخیره ارزی دچار شود.

ارتباط با نویسنده: Ivankaramazof@yahoo.com