سمت تاریک بودجه

بودجه ریزی در ایران تاریخی یکصدساله دارد و از سال 1332 با درآمدهای نفتی، فصلی جدید در اقتصاد سیاسی بودجه ریزی گشوده شد. این سنت صدساله نشان می دهد که بودجه ها در ایران هیچ گاه شفاف نبوده اند و نه تنها در ایران، بلکه طبق گزارش موسسه مشارکت بین المللی بودجه ای (IBP) در سال ۲۰۱۷ وضعیت شفافیت بودجه در سراسر جهان تاسفبار بوده است. در بیشتر کشورها، مردم به اطلاعات جامع و بهنگامی دسترسی ندارند و نبود شفافیت، هزینه های نامتعارف، اتلاف منابع و فساد را بالا می برد.

براساس ارزیابی های انجام شده، کشورهای توسعه یافته معمولا شفافیت بیشتری در بودجه نسبت به کشورهای توسعه نیافته دارند، هرچند استثناهای قابل توجهی نیز در این میان وجود دارد. گزارش این موسسه بیانگر آن است که فقر یا متکی بودن به درآمد نفت، بهانه ای پذیرفته شده برای عدم شفافیت بودجه ای نیست، چراکه مشکل اصلی، تولید اطلاعات یا توانایی تولید آن نیست، بلکه مساله، عدم تمایل سیاسی دولت ها برای انتشار اطلاعات است. موسسه مشارکت بین المللی بودجه ای در جای جای این گزارش از دولت ها می خواهد نه فقط اطلاعات بیشتری را درباره بودجه منتشر کنند، بلکه این اطلاعات را به صورتی ارائه دهند که برای مردم قابل فهم باشد.

در این گزارش، 115 کشور جهان در سال ۲۰۱۷ مورد پایش قرار گرفته اند و در نهایت، براساس بررسی های صورت گرفته پنج کشور نیوزیلند، آفریقای جنوبی، سوئد، نروژ و گرجستان، امتیازی بالاتر از ۸۱ دریافت کرده اند و توانسته اند اطلاعات جامع، بهنگام، قابل ردیابی و مفیدی از بودجه ملی در اختیار شهروندان شان قرار دهند. همچنین ۹۷ کشور یا به عبارت بهتر، ۸۰درصد کشورهای مورد بررسی، اطلاعات جامع، بهنگام و سودمندی را در اختیار شهروندان خود نمی گذارند که این مهم برای مشارکت و اعمال نظارت بر چگونگی منابع مالی عمومی لازم است. تقریبا نیمی از این کشورها آنقدر اطلاعات اندکی منتشر می کنند که عملا نمی توان متوجه اتلاف منابع، سوءمدیریت فاحش یا فساد شد، اما براساس داده های اعلام شده در سال 2017، بدترین عملکرد در این زمینه با نمره صفر تا یک، به کشورهای عربستان سعودی، نیجریه، ونزوئلا، گینه استوایی، لسوتو، قطر و یمن تعلق گرفته است.

جغرافیای شاخص شفافیت بودجه ای

شاخص جهانی شفافیت بودجه اي از سال 2006 هر ساله توسط موسسه مشارکت بین المللی بودجه ای منتشر می شود و سه حوزه شفافیت، مشارکت و نظارت را ارزیابی می کند. انتشار گزارش به شکل قابل فهم برای مردم ازجمله مهمترین معیارهای ارزیابی شفافیت بودجه ای کشورهاست.

از زمان نخستین بررسی این مؤسسه تاکنون برخی کشورها عملکرد خود را بهبود بخشیده اند، همانند کرواسی و بلغارستان که عضویت آنها در اتحادیه اروپا منوط به شفافیت بیشتر بود. در سريلانکا و کنیا نیز دولت هایی بر سر کار آمدند که نسبت به درخواست براي شفافیت پاسخگوتر بودند. در مصر نیز اصلاحیه اي در قانون اساسی به عمل آمد که براساس آن، اختیارات پارلمان در بودجه گسترش یافت.

براساس گزارش موسسه مشارکت بین المللی بودجه ای، وجود شکاف عمده در شفافیت بودجه در سراسر جهان به چشم می خورد و دولت ها کمتر از نیمی از اطلاعات بودجه مورد نیاز را منتشر می کنند، چنانچه از میان بیش از یکصد کشور پایش شده در سال 2017 تنها پنج کشور نیوزیلند، آفریقاي جنوبی، سوئد، نروژ و گرجستان، اطلاعات جامعی از بودجه ملی (شامل نحوه جمع آوري و مصرف) در اختیار شهروندان خود قرار داده اند.

همچنین کشورهایی که در این گزارش، بدترین عملکرد را داشته اند، در خاورمیانه و آفریقاي شمالی و پس از آن در مناطق جنوب صحراي آفریقا قرار دارند. در این منطقه اردن با نمره 63، بهترین عملکرد را داشته است. این کشورها عمدتاً کشورهاي کم درآمد بوده اند که به کمک هاي خارجی یا درآمد نفت و گاز متکی هستند. در این میان، گرجستان، اردن و سنگال، دستاوردهای مهمی در شفافیت و ارتقای رتبه خود در دهه اخیر به دست آورده اند. رتبه ایران نیز در این شاخص مشخص نیست و به آن اشاره ای نشده است.

گزارش ممیزي بودجه باز 2017 نشان می دهد که اکثر کشورها فرصت ها و بسترهاي لازم براي مشارکت مردم در روند بودجه را فراهم نمی کنند. همچنین اطلاع رسانی لازم از تصمیمات و تخصیص بودجه و پاسخگویی بسیار ضعیف است. علاوه بر شفافیت و مشارکت در بودجه، گزارش موسسه مشارکت بین المللی بودجه ای نشان می دهد در سال 2017 تنها 32 کشور از 115 کشور مورد بررسی (28درصد) نظارت کافی دارند، 48 کشور (41درصد) نیز نظارت محدودي دارند و 36 کشور (31درصد) هم نظارت ضعیفی دارند. به طور کلی می توان گفت 75 کشور از 115 کشور بررسی شده، شرایط کافی براي اینکه دستگاه هاي نظارتی، نظارت کافی را انجام دهند در اختیار دارند. در عین حال، این مطالعه نشان می دهد که میان شفافیت و نظام های دموکراتیک، همبستگی معناداری وجود دارد.

متاسفانه متوسط امتیاز شفافیت بودجه در جهان از 45 در سال 2015 به 43 در سال 2017 براي 102 کشور بررسی شده کاهش یافته است. امتیاز شفافیت بودجه از صفر (غیرشفاف ترین) تا صد (شفاف ترین) را شامل می شود. همچنین گزارش 2017 نشان می دهد سه چهارم کشورهاي مورد بررسی، گزارش های لازم از بودجه را منتشر نمی کنند. به طور خلاصه کاهش شفافیت بودجه، افزایش نابرابري، محدودیت بر رسانه ها و آزادي مدنی و تضعیف اعتماد بین شهروندان و دولت های شان در 115 کشور جهان نگران کننده است.

چالش های یازده گانه شفاف سازی بودجه

اهمیت شفافیت بودجه در پیشگیری از فساد بر کسی پوشیده نیست. شفافیت بودجه به عنوان پیش نیاز اعتماد (آسیب دیده) به دولت بوده و برای دستیابی به آن می بایستی ساختار عملکرد دولت در دسترس عموم قرار گرفته و زیرساخت های مشارکت و بسترهای پاسخگویی در قبال بودجه فراهم شود.

در مطالعه ای که به تازگی کمیسیون رقابت، خصوصی سازی و سلامت اداری اتاق ایران درباره «الزامات و زیرساخت های لازم برای شفافیت، مشارکت و پاسخگویی بودجه» انجام داده، 11 چالش به عنوان چالش های اصلی شفافیت بودجه در ایران معرفی شده است. این چالش های یازده گانه عبارتند از «خلأ قوانین پشتیبان بودجه، ساختار ارائه بودجه، عدم شفافیت ساختار و مراحل تصویب بودجه، عدم امکان مشارکت در مراحل مختلف و دریافت بازخورد، عدم برآوردهای صحیح از منابع و مصارف، سیاسی بودن بودجه، مشکلات نظام آماری، عدم امکان قابلیت ردیابی فعالیت ها و راهبردهای مشخص شده، ارتباط بودجه با اسناد بالادست نظیر سند توسعه کشور و ردیابی نحوه دستیابی به اهداف آن در بودجه، عدم پاسخگویی درخصوص میزان تحقق اهداف و در نهایت، نبود سواد تحلیل بودجه.»

اتاق ایران در پایان این مطالعه و در اولین قدم توصیه کرده حداقل های شفافیت بودجه نظیر فرمت داده های بودجه، نظام مشارکت در تدوین بودجه، ارتقای سواد بودجه ای در جامعه و سامانه های پاسخگویی در قبال بودجه در چارچوب قوانین موجود تعبیه شده و در گام بعدی، خلأ های قانونی برای شفافیت، مشارکت و پاسخگویی بودجه و زیرساخت های فنی و بسترهای فرهنگی آن مهیا شود.

مصادیق عدم شفافیت در بودجه 98

از سوی دیگر، تحقیقات نهاد پژوهشی مجلس نیز نشان می دهد که بودجه سال 98 بودجه شفافی نیست و با وجود برخی تلاش ها برای ارتقای شفافیت بودجه نظیر ارائه جدول منابع و مصارف هدفمندی در تبصره «14»، اما همچنان شاهد ابهام و عدم شفافیت بودجه ای هستیم.

مرکز پژوهش ها از چندی پیش و با فرا رسیدن فصل بودجه، در سلسله گزارش هایی به ابعاد مختلف بودجه سال 98 پرداخته و حالا در تازه ترین گزارش خود، بودجه 98 را از منظر شفافیت بودجه ای نقد کرده است. از نگاه مرکز پژوهش ها، مصادیق یازده گانه عدم شفافیت در بودجه 98 عبارت است از: میزان کسری بودجه، منابع هدفمندی یارانه ها، درآمدهای مالیاتی، بودجه شرکت های دولتی، پروژه های عمرانی، بودجه های استانی، انتشار اوراق مالی، واریز منابع عمومی به خزانه دولت، سرجمع منابع و مصارف بودجه، اعتبارات دستگاه های اجرایی و ارقام پیوست 4 موضوع بودجه ریزی بر مبنای عملکرد.

نخستین مصداقی که بازوی پژوهشی مجلس پیرامون عدم شفافیت بودجه ای بیان کرده، میزان کسری بودجه است. دولت هر سال اعلام می کند که در لایحه بودجه کسری وجود ندارد. گرچه بر اساس ترازهای سه گانه بودجه (تراز عملیاتی، مالی و سرمایه ای) این حرف دولت، صحیح به نظر می رسد، اما واقعیت چیز دیگری است. توضیح آنکه کسری بودجه اداره کشور در لابه لای ترازهای سه گانه گم می شود و عملاً صحبتی از میزان کسری بودجه و راهکارهای کاهش آن به میان نمی آید تا لاجرم دولت مجبور به فروش نفت یا انتشار اوراق برای پوشش کسری نشود. بر این اساس، مرکز پژوهش ها میزان کسری در لایحه بودجه 98 را حداقل 193 هزار میلیارد تومان برآورد کرده و پیشنهاد داده با اضافه کردن تراز دیگری به بودجه های سنواتی با عنوان کسری بودجه جاری بدون نفت می توان به برطرف شدن این نقیصه کمک کرد.

این گزارش درباره منابع نفت وگاز و هدفمندی یارانه ها نیز می گوید که با وجود تلاش ها در راستای شفافیت نسبی منابع و مصارف هدفمندی یارانه ها، همچنان روابط مالی در صنعت نفت میان منابع عمومی، منابع هدفمندی یارانه ها و بودجه شرکت های زیرمجموعه، شفاف و آشکار نیست و بعضاً بر اساس توافق بین دستگاه ها، منابع موجود صرف مصارف مختلف می شود.

درآمد مالیاتی، سومین موردی است که مرکز پژوهش ها به آن اشاره کرده و ازجمله مصادیق عدم شفافیت درآمدهای مالیاتی را جدول 5 لایحه بودجه 98 برمی شمارد که به ترتیب به مالیات نهادها و بنیادهای انقلاب اسلامی و مالیات شرکت ها و مؤسسات وابسته به آستان قدس رضوی اختصاص دارد.

حیاط خلوت بودجه ای دولت

سقف بودجه پيشنهادي سال 98، هزار و 700 هزار ميليارد تومان است. از اين رقم بزرگ همانند سال های قبل تنها بخش کوچکي که مربوط به بودجه عمومي است در صحن بهارستان بررسي مي شود و بودجه شرکت ها با بزرگي بيش از هزار و 200 هزار ميليارد تومان برای سال 98 اصلا بررسي نمي شود؛ منابع عظيمي که به عقيده اقتصاددانان، به حیاط خلوت بودجه تبديل شده است.

بر این اساس، نهاد پژوهشی مجلس در ادامه گزارشش به بودجه شرکت های دولتی می پردازد و به عنوان نمونه، به شرکت هایی که سهام دولت در آنها زیر 50درصد است، اشاره می کند؛ شرکت هایی که هیچ اطلاعاتی در بودجه درباره آنها ارائه نمی شود و تنها سود سهام این شرکت ها گزارش می شود. همچنین اطلاعاتی همچون نام این شرکت ها، میزان سهام دولت در آنها، سایر سهامداران عمده در شرکت های مذکور، میزان سود سهام دولت به تفکیک هر شرکت و گروه بندی شرکت بر اساس گروه بندی فعالیت های اقتصادی در قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل وچهارم (44) قانون اساسی در اختیار نمایندگان مجلس و مردم قرار ندارد.

این گزارش سپس به سراغ پروژه های عمرانی می رود و می گوید که عدم شفافیت اطلاعات طرح ها و پروژه های استانی یکی از مواردی است که باید مورد توجه قرار گیرد. تنها اطلاعاتی که در خصوص طرح های استانی در بودجه منعکس می شود رقم سرجمع اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای استانی (جدول 10) است و هیچ اطلاعاتی از تعداد، عنوان و اعتبارات مورد نیاز برای اتمام و سایر ویژگی های آنها در دسترس نیست. به علاوه افزایش اعتبارات در نظر گرفته شده برای طرح های عمرانی در بودجه سال 98 نسبت به قانون بودجه سال 97 یکسان نیست. اگرچه این موضوع طبیعی و منطقی به نظر می رسد، ولی تبیین دقیق دلایل این افزایش ها و تفاوت میزان افزایش در میان طرح ها می تواند به شفافیت اجرای طرح های عمرانی در کشور کمک کرده و ابهام ها را بزداید.

مرکز پژوهش ها در گام بعدی به بودجه های استانی و نحوه تعیین سهم هر استان از اعتبارات بودجه استانی اشاره می کند و معتقد است که شاخص ها و معیارهای تعیین اعتبارات هزینه ای و عمرانی هر استان مشخص نیست و در جهت افزایش شفافیت بودجه، لازم است سازمان برنامه شاخص ها و معیارهایی ارائه کند که بر اساس آن، این اعتبارات را میان استان ها توزیع می کند.

هفتمین مصداق مرکز پژوهش ها برای عدم شفافیت بودجه سال 98، موضوع انتشار اوراق مالی است. میزان انتشار اوراق اسلامی که دولت به منظور بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده در سال 98 منتشر خواهد کرد، مشخص نیست. البته این امر خود می تواند برآمده از عدم برآورد دقیق دولت نسبت به میزان سررسید اوراق در سال 98 باشد. در حال حاضر، میزان بار مالی اوراق سررسیدشده دولت مشخص نیست و بنابراین نمی توان رقم پیش بینی شده برای این بازپرداخت را در لایحه بودجه به طور صحیحی ارزیابی کرد. نتیجه این عدم شفافیت می تواند به کمبود منابع پیش بینی شده برای بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسیدشده منجر شود و در نتیجه دولت مجبور به برداشت از سرجمع بودجه شود.

همچنین واریز منابع عمومی به خزانه دولت، ابهام در زمینه سرجمع منابع و مصارف بودجه، اعتبارات دستگاه های اجرایی و ارقام پیوست 4 موضوع بودجه ریزی برمبنای عملکرد، دیگر مواردی هستند که مرکز پژوهش های مجلس در ادامه گزارش به آن اشاره کرده است. بازوی پژوهشی مجلس درنهایت معتقد است که بودجه 98 به دلیل افزايش روزافزون هزينه هاي دولت از يکسو و محدوديت منابع درآمدي دولت از سوي ديگر با تنگناهاي بسیاری مواجه است، بنابراین اگرچه براي برون رفت از اين وضعیت دشوار، اقدامات مختلفي را مي بايست در دستور كار قرار داد، اما به نظر مي رسد يکي از مهمترين و اساسي ترين اقدامات، حركت به سمت شفاف سازي و انضباط مالي دولت است.

ارتباط با نویسنده: Ivankaramazof@yahoo.com