از شائبه حقوقی تا تفحص بانکی

در میانه بهمن ماه امسال، مجلس با طرح تحقیق و تفحص از عملکرد بانک های خصوصی موافقت کرد. این موضوع باعث طرح مباحث و سوالات مختلفی شده که به جنبه حقوقی مسئله برمی گردد. نزدیک به دو دهه است که بانکداری خصوصی بار دیگر در ایران پا گرفته و نظام بانکی کشور با ورود بانک های خصوصی، عصری نو را تجربه کرد. تقریبا اکثر تجربیات نوین و امروزین بانکی با تولد دوباره بانکداری خصوصی به دست آمده است. در این بین، تسری نگاه دولتی بر بانکداری خصوصی باعث انتقادها و در تازه ترین اتفاق، طرح تحقیق و تفحص از عملکرد بانک های خصوصی شده است. البته حافظه جمعی ما هنوز از اتفاقاتی که درباره ماهیت حقوقی فدراسیون فوتبال ایران رخ داده، تازه است و این موضوع در اساسنامه جدید فدراسیون فوتبال نیز چالش های زیادی برانگیخت. حال به نظر می رسد این ابهام و ایهام حقوقی درباره جایگاه بانک های خصوصی و نظارت دولتی بر آنها نیز مترتب است.

طرح موردنظر مجلس برای تحقیق و تفحص از عملکرد بانک های خصوصی 12 محور دارد که شامل 10 بدهکار بزرگ هر بانک، میزان تسهیلات پرداختی، بررسی وضعیت سود دریافتی از تسهیلات گیرندگان و پرداختی به سپرده گذاران، مطالبات مشکوک الوصول هر بانک، وضعیت سرمایه گذاری ها و اموال هر یک از بانک ها، میزان دارایی های موهومی هر بانک، میزان مطالبات غیرجاری، بررسی کیفیت و صحت انتشار اطلاعات صورت های مالی و تخلفات حسابرس مستقل هر بانک می شود.

چالش های حقوقی نظارت بر بانک های خصوصی

پرسش این است که آیا مجلس در قانون اساسی می تواند به موضوع بانک های خصوصی ورود کند؟ در پاسخ به این سوال، علی نظافتیان، دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی می گوید: «اصل ۷۶ قانون اساسی، تحقیق و تفحص در «تمام امور کشور» را حق نظارتی مجلس شورای اسلامی می داند بنابراین در اختیار نظارتی مجلس برای تحقیق هیچ تردیدی نیست، اما این سوال همواره در محافل حقوقی و دانشگاهی مطرح بوده که دامنه عبارت «تمام امور کشور» در این اصل تا کجاست و آیا علاوه بر امور اجرایی دولتی، امور خصوصی نیز در دایره اصل ۷۶ قانون اساسی قرار می گیرد؟ به عنوان مثال، آیا به استناد این اصل می توان در مورد عملکرد رسانه های مستقل و غیردولتی، اتاق بازرگانی، صرافی ها و صندوق های قرض الحسنه خصوصی، مراکز علمی و دانشگاهی غیردولتی و همینطور واحدهای تولیدی بخش خصوصی تحقیق و تفحص کرد؟ در صورت پاسخ مثبت به این سوال، حریم خصوصی مردم در تحقیق و تفحص از امور خصوصی چگونه رعایت خواهد شد!»

او با بیان اینکه «مجلس در قانون اساسی دارای دو اختیار قانونگذاری و اختیار نظارتی است»، ادامه می دهد: «در حالی مصوبات مجلس در امور قانونگذاری نیاز به تایید شورای نگهبان از حیث عدم مغایرت با مبانی شرعی و قانونی دارد که مصوبات مجلس در امور نظارتی نظیر استیضاح وزرا و تحقیق و تفحص از دستگاه های اجرایی نیاز به تایید شورای نگهبان ندارد.»

نظافتیان به طرح تحقیق و تفحص از عملکرد بانک های خصوصی در مجلس اشاره می کند و می گوید: «مجلس در بهمن ماه امسال، تحقیق و تفحص از بانک های خصوصی را تصویب کرده است. حال سوال این است که آیا تصویب این طرح به معنای اعتقاد حقوقی مجلس یازدهم به قرار داشتن بخش خصوصی در قلمرو حاکمیتی اصل ۷۶ قانون اساسی است؟ یا آنکه این تحقیق و تفحص به لحاظ ارتباط وضعیت بانک های خصوصی با حقوق عمومی و نهادهای دولتی ناظر بر عملیات بانکی یعنی بانک مرکزی صورت می گیرد؟»

به اعتقاد وی، «تصویب تحقیق و تفحص از عملکرد بانک های خصوصی از دیدگاه حقوقی به این معناست که نمایندگان مردم، دامنه اختیارات مجلس در اصل ۷۶ قانون اساسی را علاوه بر امور عمومی و دولتی شامل امور خصوصی نیز می دانند. البته در لزوم برخورد قانونی با تخلف چه در بخش دولتی و چه خصوصی جای هیچ تردیدی نیست، اما هر یک از این امور، سازوکار قانونی ویژه خود را دارد و قانون آیین نامه داخلی مجلس نیز فقط دستگاه های اجرایی را قابل تحقیق و تفحص می داند.»

دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها با طرح این سوال که آیا بانک های خصوصی، «دستگاه اجرایی ذی ربط» تلقی می شوند، ادامه می دهد: «همانطور که اشاره شد، قانون آیین نامه داخلی مجلس فقط دستگاه های اجرایی را قابل تحقیق و تفحص می داند. در ماده 197 قانون آیین نامه داخلی مجلس مصوب سال 1379 آمده: «درصورتى كه متقاضى يا متقاضيان، اطلاعات كميسيون را كافى تشخيص ندهند، كميسيون موظف است ظرف يك هفته از متقاضى يا متقاضيان و بالاترين مقام دستگاه اجرایى ذی ربط دعوت به عمل آورد و دلايل ضرورت تحقيق و تفحص و نظرات مقام فوق الذكر را استماع نمايد.» حال با توجه به این مستند قانونی، این پرسش مطرح می شود که آیا براساس قوانین و مقررات فعلی، بخش خصوصی موردنظر یعنی بانک های خصوصی، «دستگاه اجرایی ذی ربط» تلقی می شوند؟»

بانک های خصوصی «دستگاه اجرایی» نیستند

او با اشاره به اینکه «در قوانین مختلف از جمله قانون خدمات مدیریت کشوری و قوانین بودجه، معنا و مفهوم دستگاه های اجرایی و مصادیق آن کاملا مشخص است و شامل بخش خصوصی و بانک های خصوصی نمی شود»، می‎افزاید: «به عنوان مثال، بند ۱۱ قانون برنامه و بودجه، دستگاه اجرایی را چنین تعریف کرده: «دستگاه اجرایی - منظور وزارتخانه - نیروها و سازمان های تابعه ارتش شاهنشاهی - استانداری یا فرمانداری کل - شهرداری و مؤسسه وابسته به شهرداری - مؤسسه دولتی - مؤسسه وابسته به دولت - شرکت دولتی - موسسه عمومی عام المنفعه و مؤسسه اعتباری تخصصی است که عهده دار اجرای قسمتی از برنامه سالانه بشود.» همچنین قوانین مصوب مجلس نیز تعریف قانونی مشابهی را از اصطلاح «دستگاه های اجرایی» ارائه داده است. کما اینکه در ماده ۵ قانون خدمات کشوری می خوانیم: «دستگاه اجرایی: کلیه وزارتخانه ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت های دولتی و کلیه دستگاه هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک ها و بیمه های دولتی، دستگاه اجرایی نامیده می شوند.» 

نظافتیان با توجه به این مفاد قانونی نتیجه می گیرد که «از نظر قانونگذار فقط بانک های دولتی، «دستگاه اجرایی» تلقی می شوند و نه بانک های خصوصی، زیرا بانک های خصوصی نه شرکت یا موسسه دولتی هستند و نه شرکت وابسته به نهادهای عمومی. همچنین تا به حال در هیچ مستند قانونی، بانک های خصوصی به عنوان دستگاه اجرایی طرف خطاب قرار نگرفته، مگر آنکه در مورد بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی، بالاترین دستگاه اجرایی ذی ربط را بانک مرکزی بدانیم، زیرا براساس مقررات قانون پولی و بانکی کشور، بانک مرکزی ناظر قانونی عملیات بانکی تمامی بانک های دولتی و خصوصی است.»

به اعتقاد وی، «از مجموعه مقررات گفته شده این استنباط حاصل می شود که منظور از عبارت «تمام امور کشور» در اصل ۷۶ قانون اساسی، اموری است که قوای سه گانه کشور به ویژه قوه مجریه به نحو مستقیم یا غیرمستقیم در آن ذی مدخل و مرتبط هستند و امور خصوصی مردم که هیچ ارتباطی با عملکرد دستگاه های اجرایی ندارند، مشمول اصل 76 قانون اساسی نیست. بنابراین صراحتی در اصل 76 قانون اساسی برای امکان تحقیق و تفحص مستقیم از عملکرد بخش خصوصی توسط مجلس دیده نمی شود و بانک های خصوصی نیز «دستگاه اجرایی» به مفهوم قانونی آن به شمار نمی روند. در واقع، ابهام حقوقی این ماجرا به اصل 76 قانون اساسی و پاسخ به این سوال برمی گردد که آیا تحقیق و تفحص مجلس که در اصل ۷۶ قانون اساسی بدان اشاره شده، شامل بخش خصوصی نیز می شود یا نه؟ ابهامی که تنها تفسیر رسمی شورای محترم نگهبان از اصل 76 قانون اساسی می تواند آن را برطرف کند و حکم قانونی تحقیق و تفحص از بخش خصوصی را مشخص نماید.»

ارتباط با نویسنده: IvanKaramazof@yahoo.com