تسهیلات تکلیفی یا تامین مالی تکلیفی؟

پرداخت انواع تسهیلات، یکی از اصلی ترین کارکرد بانک هاست. در حال حاضر، عمده منابع تسهیلات پرداختی بانک ها از محل سپرده های بانکی مردم تامین می شود که بانک ها به عنوان وکیل یا شریک سپرده گذاران، این منابع را صرف پرداخت انواع تسهیلات بانکی به متقاضیان می کنند. ماده 7 قانون عملیات بانکی بدون ربا در زمینه تسهیلات مشارکتی می گوید: «بانک ها می توانند به منظور ایجاد تسهیلات لازم برای گسترش فعالیت بخش های مختلف تولیدی و بازرگانی و خدماتی، قسمتی از سرمایه و  یا منابع مورد نیاز این بخش ها را به صورت مشارکت تأمین نمایند.» همین قانون در مورد تسهیلات مبادله ای در ماده 9 گفته است: «بانک ها می توانند به منظور ایجاد تسهیلات لازم جهت گسترش امور بازرگانی در چارچوب سیاست های بازرگانی دولت، منابع مالی لازم را  براساس قرارداد مضاربه در اختیار مشتریان با اولویت دادن به تعاونی های قانونی قرار دهند.»

بنابراین از نظر اصول و مبانی حقوقی، پرداخت تسهیلات مبادله ای و مشارکتی مبتنی بر توافق و قرارداد بین بانک و تسهیلات گیرنده است و جز در مورد الزامات بانک مرکزی، هم مشتری و هم بانک در انتخاب نوع و میزان تسهیلات و شرایط بانکی پرداخت آن آزاد هستند. طبیعی است که اگر بانک ها شرایط مشتری برای دریافت تسهیلات را احراز نکنند، یا مشتری شرایط پرداخت تسهیلات بانک مورد نظر را مناسب تشخیص ندهد، هر دو اختیار دارند تن به پیمانی که قرارداد تسهیلات بانکی نامیده می شود، ندهند، اما قانونگذار کشورمان، نوعی جدید از تسهیلات بانکی را ابداع کرده که قواعد اساسی پرداخت تسهیلات بانکی، خصوصا اصل آزادی اراده بانک ها در پرداخت تسهیلات را نادیده می گیرد و بانک ها را برخلاف قواعد و اصول حاکم بر نهادهای اقتصادی، مکلف به پرداخت تسهیلات تکلیفی به اقشار تحت حمایت قانونگذار می نماید. تسهیلاتی که نفع آن، نصیب عموم مردم می شود. بنابراین در تسهیلات تکلیفی، بانک ها چندان از آزادی عمل در انتخاب مشتری و تعیین نوع و مقدار تسهیلات و میزان وثایق آن برخوردار نیستند و بایستی تا سقف مشخصی، تسهیلات بانکی را به اشخاص و طبقات اجتماعی مورد حمایت قانونگذار پرداخت نمایند. پس بدیهی‎ترین ویژگی تسهیلات تکلیفی، الزام بانک ها به پرداخت تسهیلات به این گونه اشخاص و طبقات اجتماعی است که تحت حمایت قانونگذار قرار دارند.

به بیان بهتر، در تسهیلات تکلیفی به مفهوم متداول، تسهیلات گیرنده دولت یا اجزای دولت (وزارتخانه ها، موسسات و شرکت های دولتی) نیستند، بلکه این بخشی از مردم هستند که هر ساله از تسهیلات تکلیفی بهره مند می شوند. نمونه بارز تسهیلات تکلیفی، تسهیلات بانکی موضوع تبصره 16 قانون بودجه سال  1401 است که طبق بررسی های کارشناسی کانون بانک ها، «با بررسی تکالیف تبصره 16 بودجه در 4 بند، مجموع تسهیلات اعلام شده بالغ بر 3.430.000 میلیارد ریال برآورد گردیده است. با مراجعه به آمارهای بانک مرکزی بخش تسهیلات اعطایی بانک ها به تفکیک عقود، تسهیلات اعطایی بخش قرض الحسنه از این محل تا بهمن ماه 1400 بالغ بر 2.981.000 میلیارد ریال پرداخت شده است. لذا با در نظر گرفتن تسهیلات جدید مجموعا 6.438.000 میلیارد ریال تسهیلات تکلیفی در نظر گرفته شده برای شبکه بانکی است.» یادآوری این نکته نیز ضروری است که تسهیلات تکلیفی موضوع تبصره 16، همان تسهیلاتی است که سقف و میزان تسهیلات در نظر گرفته شده توسط کمیسیون تلفیق براساس گزارش بانک مرکزی، بیش از توان شبکه بانکی کشور بوده و موجب تذکر مقام معظم رهبری به مجلس مبنی بر عدم تصویب پرداخت تسهیلات مالایطاق و خارج از توان مالی بانک ها شد.

اما علاوه بر تسهیلات تکلیفی تبصره 16 قانون بودجه که بدان اشاره شد، تبصره 4 همین قانون تحت عنوان «مشارکت با بخش غیردولتی برای اجرای طرح ها»، حاوی نوعی جدید از تسهیلات تکلیفی است که با تسهیلات تکلیفی تبصره 16 متفاوت است. بند «ز» تبصره 4 قانون بودجه سال 1401 حاوی مبلغ پانصد هزار میلیارد (۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال تسهیلات تکلیفی است که مشخصات و ویژگی آن کم نظیر است. در بند «ز» تبصره 4 قانون مورد اشاره می خوانیم: «در راستای تسهیل استفاده از ظرفیت ماده (۵۶) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱) مصوب ۱۳۸۴/۸/۱۵ جهت تسریع در تکمیل طرح های تملک دارایی های سرمایه ای، سازمان برنامه و بودجه کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلفند حداکثر تا یک ماه پس از تصویب این قانون تا سقف پانصد هزار میلیارد (۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال سهم هر یک از بانک ها و وزارتخانه ها را تعیین و تضمین بازپرداخت اصل و سود این تسهیلات را صادر و به بانک های عامل و وزارتخانه های ذی نفع ابلاغ نمایند. پس از صدور تضمین توسط سازمان برنامه و بودجه کشور، بانک های عامل مکلفند در صورت درخواست تسهیلات از سوی وزارتخانه های ذی نفع، حداکثر یک ماه پس از دریافت درخواست و قبل از شهریورماه (فصل کاری طرح (پروژه)ها در مناطق سردسیر) نسبت به پرداخت این تسهیلات در وجه وزارتخانه و یا شرکت تابعه ذی نفع اقدام نمایند. مجوز ماده (۲۳) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) و ماده (۵۶) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱) برای تشخیص شرایط و توجیه برخورداری از تسهیلات بانکی فوق الذکر کفایت می کند و «بانک های عامل حق بررسی و کارشناسی مجدد طرح ها را ندارند.» سقف هر طرح(پروژه) پنج هزار میلیارد (۵.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال است. در صورت عدم امکان استفاده کامل از این تسهیلات تا ابتدای شهریورماه، پرداخت تسهیلات تا پایان سال بلامانع است.» تفاوت های اساسی تسهیلات تکلیفی تبصره 16 و تسهیلات تکلیفی بند «ز» تبصره 14 قانون بودجه را می توان در موارد زیر برشمرد:

اول؛ تسهیلات گیرندگان مورد نظر در تبصره 16، بخش هایی از اقشار مردم هستند که تحت حمایت قانونگذار قرار دارند؛ در حالی که تسهیلات گیرندگان تکلیفی بند «ز» تبصره 4 قانون بودجه 1401 فقط وزارتخانه ها و شرکت های دولتی هستند و به بیان دیگر، مردم از این تسهیلات نصیبی نمی برند. از نظر مبانی قوانین مالی محاسباتی، تسهیلات موضوع بند «ز» تبصره 4 قانون بودجه، مصداق بارز برداشت یا استقراض دولت از سیستم بانکی کشور برای اتمام پروژه های نیمه تمام کشور است. در این گونه موارد، دولت به علت کسری اعتبارات و کمبود منابع مالی لازم برای تامین هزینه های عمومی کشور، منابع موجود بانک ها را سهل ‎الوصول ‎ترین منابع تشخیص داده است. بنابراین با این روند پرداخت تسهیلات به مفهوم یک رویداد بانکی کمرنگ شده و نقش بانک ها را در حد صندوق پرداخت دولت تقلیل می دهد.

دوم؛ منابع عمده تسهیلات تکلیفی تبصره 16 بودجه 1401 عمدتا منابع حاصل از سپرده های قرض الحسنه جاری یا سپرده های پس انداز قرض الحسنه تعیین شده است؛ در حالی که منابع بانکی تبصره 4 بودجه 1401 از حیث نوع منبع نامشخص و بیشتر منابع حاصل از سپرده های سرمایه گذاری مدت دار مردم است.

سوم؛ مجلس در تسهیلات تکلیفی تبصره 16 به جای بانک ها و شورای پول و اعتبار، نوع تضمین این گونه تسهیلات را «اخذ سفته از متقاضی و یا یک ضامن معتبر» تعیین کرده است؛ در حالی که در مورد تسهیلات تکلیفی موضوع بند «ز» تبصره 4، تضمین اصل و سود این گونه تسهیلات را فقط سازمان برنامه و بودجه تعیین کرده است. بنابراین در این گونه تسهیلات تکلیفی، خسارت تأخیر و سایر هزینه های اداری و قضایی بانک ها برای وصول مطالبات معوق، فاقد تضمین است.

حال سوال این است که با این مشخصات، آیا در صورت نیاز بانک ها به استفاده از این گونه تضمین ها، سازمان برنامه و بودجه دارای منابع کافی برای ایفای قانون در برابر بانک های تسهیلات دهنده خواهد بود؟ به نظر می آید که پاسخ این پرسش، منفی است؛ چراکه اگر این سازمان دارای اعتبارات مصوب کافی بود، در آن صورت لزومی نداشت که دستگاه های اجرایی برای تامین مالی  لازم به منابع بانکی متوسل شوند. معمولا در این گونه موارد، بدهی دستگاه اجرایی تسهیلات گیرنده به عنوان بدهی دولت به سیستم بانکی کشور محسوب می شود. قاعده کلی در مورد ویژگی تضمین یا وثیقه تسهیلات بانکی، قابلیت نقدشوندگی وثیقه است تا بانک بتواند در کوتاه ترین زمان، وثایق تملیکی تسهیلات پرداخت و معوق شده را تبدیل به وجه نقد نماید و به چرخه منابع بانک بازگرداند؛ در حالی که صرف تضمین سازمان برنامه و بودجه دارای ویژگی نقدشوندگی نیست و بدون تعارف در مورد تسهیلات تکلیفی متکی به این گونه تضمین ها، واقعیت آن است که هیچ بانک خصوصی و دولتی در عمل قادر نخواهد بود از این تضمین استفاده کند و مطالبات معوق خود از دستگاه های دولتی را به قول کارشناسان حوزه وصول مطالبات، به حیطه وصول درآورد؛ کما آنکه در مورد تضمین سازمان برنامه و بودجه در ارتباط با پرداخت مبلغ یک میلیون تومان تسهیلات بانکی به یارانه‎ بگیران، گلایه بانک ها این است که سازمان به نحو شایسته به این تعهد تضمینی عمل نکرده است.

چهارم؛ تبصره 4 بودجه سال 1401، هدف از تصویب تسهیلات تکلیفی بند «ز» را اینطور بیان کرده است: «در راستای تسهیل استفاده از ظرفیت ماده (۵۶) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱) مصوب ۱۳۸۴/۸/۱۵ جهت تسریع در تکمیل طرح های تملک دارایی های سرمایه ای، سازمان برنامه و بودجه کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلفند حداکثر تا یک ماه پس از تصویب این قانون تا سقف پانصد هزار میلیارد (۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال سهم هر یک از بانک ها و وزارتخانه ها را تعیین و تضمین بازپرداخت اصل و سود این تسهیلات را صادر و به بانک های عامل و وزارتخانه های ذی نفع ابلاغ نمایند.» در حالی که ماهیت تسهیلات بانکی ماده 56 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم برخی بخشی از مقررات مالی دولت و مصرف آن، اساسا از نوع تسهیلات تکلیفی نیست. در قانون مورد اشاره می خوانیم: «به منظور تسریع در عملیات اجرایی طرح های تملک دارایی های سرمایه ای ملی و طرح های ملی استانی شده شروع شده با اولویت پیشرفت فیزیکی بیشتر، به دستگاه های اجرایی طرح های مندرج در پیوست شماره (1) قوانین بودجه سنواتی و طرح های ملی استانی شده، اجازه داده می شود پس از تأیید سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور نسبت به انعقاد قرارداد تسهیلات مالی با تأمین‎ کنندگان منابع مالی مشتمل بر پیمانکار یا سازنده طرح، اشخاص حقیقی یا حقوقی ایرانی، بانک ها و سایر مؤسسات اعتباری مالی و پولی در قالب عقود اسلامی مندرج در قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب 1362/6/8 اقدام نمایند.» اما قانونگذار در بودجه سال 1401، تسهیلات اختیاری موضوع ماده 56 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱) مصوب ۱۳۸۴/۸/۱۵ را از تسهیلات اختیاری به تسهیلات تکلیفی تغییر جهت داده است.

پنجم؛ قانونگذار در تبصره 4، نوع تسهیلات بانکی مورد نظر از حیث تسهیلات مشارکتی یا تسهیلات مبادله ای را مشخص نکرده است. در بخشنامه فروردین ماه بانک مرکزی نیز نوع تسهیلات تبصره 4 مشخص نشده است. اما اگر تسهیلات به صورت مشارکتی پرداخت شود، سهم بانک به عنوان شریک دستگاه های اجرایی تسهیلات گیرنده بایستی در قرارداد مشارکت مدنی دقیقا مشخص شود. آیا از نظر دولت، بانک به عنوان تسهیلات دهنده شریک این گونه پروژه های دولتی محسوب خواهد شد؟

ششم؛ در انتهای بند «ژ» تبصره 16 قانون بودجه همچنین تاکید شده است که مجوز ماده (۲۳) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) و ماده (۵۶) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱) برای تشخیص شرایط و توجیه برخورداری از تسهیلات بانکی فوق الذکر کفایت می کند و «بانک های عامل حق بررسی و کارشناسی مجدد طرح ها را ندارند.» این بیان قانونگذار بدان معناست که بانک های تسهیلات دهنده نمی توانند مانند تسهیلات عادی و غیرتکلیفی، طرح های ارائه شده برای دریافت تسهیلات موضوع بند «ز» تبصره 4 بودجه سال 1401 را بررسی کارشناسی کنند و مطلوب بودن طرح و سودآوری آن را احراز کرده و برمبنای این بررسی کارشناسی، تسهیلات مورد درخواست را پرداخت نمایند یا طرح ارائه شده را در صورت عدم توجیه اقتصادی و سودآور نبودن رد کنند.

مجموعه شرایطی که برای پرداخت تسهیلات تکلیفی موضوع بند «ز» تبصره 4 قانون بودجه 1401 تعیین شده، به معنای آن است که بانک ها بایستی بدون بررسی طرح صرفا با تضمین سازمان برنامه و بودجه تا سقف مبلغ 500 هزار میلیارد ریال به دستگاه های اجرایی ذی ربط پرداخت کنند. وصول این منابع نیز منوط به تامین اعتبار دستگاه های برخوردار از این تسهیلات توسط مجلس شورای اسلامی است. بنابراین به نظر می‎رسد که تسهیلات بانکی موضوع بند «ژ» تبصره 4 بودجه 1401 در واقع، پرداخت تسهیلات بانکی به مفهوم دقیق بانکی آن نیست، بلکه غیرمستقیم دولت از شبکه بانکی کشور به منظور تسریع در تکمیل طرح تملک دارایی های سرمایه است. خلاصه آنکه اگر بانک ها برای این پرداخت های تکلیفی و به عبارت بهتر، تامین مالی دستگاه های اجرایی دولت با کمبود منابع و نقدینگی مواجه باشند، ناچار خواهند بود برای اجرای حکم قانونگذار و تامین منابع به برداشت از منابع بانک مرکزی و یا سایر روش های تجهیز منابع روی آورند که نتیجه اجتناب ناپذیر آن، خلق پول و افزایش نقدینگی و گسترش تورم خواهد بود. ضمنا دو نکته بسیار مهم در مورد تخصیص منابع بانک ها برای پرداخت تسهیلات تکلیفی یا تامین مالی و استقراض غیرمستقیم دولت از بانک ها قابل توجه است؛ اول آنکه منابع مالی این قبیل تسهیلات تکلیفی یا تامین منابع برای دستگاه های اجرایی توسط بانک ها، غالبا از محل سپرده های بانکی مردم تامین می شود. بانک ها براساس مبانی قانون عملیات بانکی بدون ربا، وکیل و شریک امین مردم محسوب می شوند و محدود نمودن اختیارات شرعی و قانونی شریک یا امین نیاز به مستند شرعی و قانونی دارد. دوم اینکه آنچه در بند «ز» تبصره 4 قانون بودجه 1401 از آن به عنوان تسهیلات بانکی یاد شده، از موازین فنی و عملیات بانکی پرداخت تسهیلات بانکی محسوب نمی شود، بلکه نوعی فاینانس بانکی یا تامین مالی دستگاهای اجرایی توسط بانک هاست که نتیجه آن، افزایش بدهی دولت به شبکه بانکی کشور خواهد بود.