بانک مرکزی و نظارت بر اشخاص غیربانکی

شاید قدیمی ترین قانون بانکی ایران، قانون بانکداری (مصوب 5 تیرماه 1334) باشد؛ قانونی پیشرو و مترقی نسبت به زمان خود که تقریبا تمامی مباحت بانکی مورد نیاز بانک های آن زمان را کارشناسانه، ولی کوتاه و گویا تنظیم و تصویب کرده است، اما در یکی دو سال اخیر با قانون بسیار مفصل «بانک مرکزی» مواجه هستیم. منصفانه نظر دهیم، قانون بانک مرکزی (مصوب 14 آذرماه 1402)، نوآوری های قابل توجه و در عین حال، غیرقابل اجرا بسیار دارد؛ مثل آنکه این قانون در ماده 4، اولین وظیفه قانونی بانک مرکزی را «جلوگیری از بروز تخلف توسط اشخاص تحت نظارت و تنبیه اشخاص تحت نظارت متخلف» تعیین کرده است. گویی بانک ها، مرکز تجمع متخلفین شده و بر همین اساس به جای قوه قضاییه، رسالت اصلی بانک مرکزی نیز تنبیه (نمی دانم منظور همان مجازات های انتظامی است یا نوعی دیگر از مجازات در نظر بوده است!) متخلفین داخل و خارج از شبکه بانکی کشور تعیین شده است. همچنین یکی دیگر از نوآوری های این قانون، انتخاب نام آن است. بند الف ماده 67 قانون بانک مرکزی، گفته است: «این قانون، اصلاح قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351/04/18 با اصلاحات و الحاقات بعدی است. از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون، مواد (۱) تا (۱۷)، بندهای «ب»، «ج» و «د» ماده (۱۸)، مواد (۱۹) تا (۲۶)، (۳۹)، (۴۰) و (۴۲) تا (۴۴) قانون مذکور، نسخ می شود.»

براساس قواعد و رویه منطقی در نگارش قوانین، نام قانون جدید بانک مرکزی قاعدتا باید «قانون اصلاح قانون پولی و بانکی کشور» تعیین می شد؛ زیرا قانون بانک مرکزی، بنا به گفته خود قانون، اصلاح قانون پولی و بانکی است؛ درحالی که برخلاف رویه، یک نام جدید برای این قانون انتخاب شده و «قانون بانک مرکزی» نام گرفته است. این نوآوری در نگارش متن قانون، نشان می دهد که در ویرایش ادبی قانون موردبحث، استاندارد قانون نویسی نیز رعایت نشده است.

از جمله نوآوری های قانون بانک مرکزی، تاسیس یک نهاد حقوقی جدید به نام «اشخاص تحت نظارت» است که به نوعی، زمینه نظارت بانک مرکزی بر اشخاص حقوقی و حقیقی خارج از شبکه بانکی کشور را فراهم آورده است.. قانون بانک مرکزی، «اشخاص تحت نظارت» را اینطور تعریف کرده است: «کلیه مؤسسات اعتباری، صندوق های قرض الحسنه، تعاونی های اعتبار و سایر مؤسسات سپرده پذیر، شرکت های واسپاری (لیزینگ)، صرّافی ها، شرکت های مدیریت دارایی های مؤسسات اعتباری، شرکت های اعتبارسنجی ارائه دهنده خدمات به مؤسسات اعتباری و سایر اشخاصی که به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی و ارائه ابزارهای پرداخت، اشتغال دارند، در این قانون با عنوان «اشخاص تحت نظارت» یاد می شوند. تشخیص مصادیق، برعهده بانک مرکزی است.»

قاعدتا نظارت موردنظر قانونگذار در این قانون، نظارت بر عملکرد اشخاص تحت نظارت و تطبیق این نظارت با سیاست ها و مقررات بانک مرکزی و برخورد قانونی با تخلفات اشخاص حقیقی و حقوقی اشخاص تحت نظارت و دست اندرکاران آن است. این گستردگی تعریف، بدان معناست که تنظیم کنندگان این متن در نظر داشته اند که دامنه یا وسعت شمول نظارت بانک مرکزی را به اشخاص حقیقی و حقوقی داخل و خارج از شبکه بانکی کشور، سرایت دهند. مناسب است در مورد نحوه نظارت بر بانک ها، کمی به سال های پیش برگردیم. ماده 16 قانون بانکداری (مصوب 5 تیرماه 1334) در مورد نظارت بر بانک ها، چنین تعیین تکلیف کرده است: «بانک ها موظفند از سیاست اعتباری بانک ملی ایران و مقررات عمومی مربوط به معاملات بانکی پیروی نموده و تعلیماتی را که از طرف بانک ملی به وسیله هیأت نظارت به آنها داده می شود به موقع اجرا گذارند.» قانون مورداشاره برای اعمال نظارت موردنظر بر بانک ها، فرآیندی به شرح زیر، تعیین کرده است: «برای نظارت بر جریان اعتبارات کشور و بازرسی سازمان و عملیات بانک ها به منظور اجرای این قانون، هیأتی به نام «هیأت نظارت» بر بانک ها تشکیل می گردد.» وظایف هیأت نظارت بر بانک ها نیز در ماده 25 قانون مورداشاره، مختصر و مفید بدین شرح، تعیین شده است: «وظایف و اختیارات هیأت نظارت بر بانک ها به قرار ذیل است:

الف - مراقبت در اجرای این قانون و آیین نامه های مربوط به آن.

ب - تعیین نرخ های بهره و کارمزد معاملات بانکی در کشور.

ج - وضع مقررات اصولی نسبت به نگهداری حساب ها و تنظیم ترازنامه های بانک ها.

د - نظارت در امور بانک ها و مراقبت کلی در جریان و طرز اداره بانک ها از نظر حفظ منافع عمومی و حقوقی مشتریان آنها.

ه - دادن اجازه تأسیس بانک جدید با سرمایه های داخلی.

و - دادن اجازه برای تقلیل سرمایه بانک یا انتشار اوراق وام.»

قانونگذار همچنین تاکید کرده است: «کلیه موارد اقدامات هیأت نظارت بر بانک ها و مأمورین آن باید با توجه به وضع عمومی بازار و حفظ اسرار حرفه ای صورت گیرد.»

ملاحظه می فرمایید، حتی در دهه 1330، نظارت بانکی محدود به بانک ها بوده است و نه اشخاص خارج از شبکه بانکی کشور. با توجه به این سابقه تاریخی، حال در مورد مقوله نظارت در قانون بانک مرکزی، پرسش آن است: آیا نظارت بانک مرکزی بر اشخاص حقیقی و حقوقی خارج از شبکه بانکی، که به نحوی با شبکه بانکی مرتبط هستند، ضرورت دارد یا خیر؟ و اینکه آیا بانک مرکزی از نظر ساختاری و تشکیلات سازمانی، توانایی اعمال نظارت کارا و مؤثر بر همه اشخاص تحت نظارت، که در قانون تعیین شده است را دارد؟ برای روشن شدن موضوع، بهتر است در مورد «اشخاص تحت نظارت» در دو نهاد مهم بانکی، یعنی هیأت انتظامی بانک مرکزی (ماده 22) و همچنین شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی (ماده 35) بحث و بررسی کنیم.

بخش نخست: هیأت انتظامی بانک مرکزی

هیأت انتظامی در واقع، ابداع قانون جدید بانک مرکزی نیست، بلکه این نهاد نظارتی بانکی، مولود قانون پولی و بانکی (مصوب 1351) است. ماده 45 قانون مورد اشاره در مورد نهاد هیأت انتظامی، گفته است: «تخلف از سایر مقررات این قانون و آیین نامه های آن و دستورات بانک مرکزی ایران که به موجب این قانون یا آیین نامه های آن صادر می شود، موجب مجازات های انتظامی زیر، خواهد بود: تذکر کتبی به مدیران یا متصدیان متخلف، پرداخت مبلغی روزانه تا حداکثر 200 هزار ریال برای ایام تخلف، ممنوع ساختن بانک یا مؤسسه اعتباری غیربانکی از انجام بعضی امور بانکی به طور موقت یا دائم. مرجع رسیدگی به تخلفات موضوع این ماده و صدور حکم به مجازات های انتظامی هیأت انتظامی بانک ها خواهد بود که مرکب است از نماینده دادستان کل، یک نفر نماینده کانون بانک ها و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار به انتخاب شورا. دبیر کل بانک، سمت دادستان هیأت را خواهد داشت. احکام هیأت انتظامی ظرف 10 روز از تاریخ ابلاغ قابل تجدیدنظر در شورای پول و اعتبار خواهد بود و رأی شورا قطعی است.»

اما قانون بانک مرکزی، حوزه صلاحیت قانونی بانک مرکزی را بسیار گسترش داده و به اشخاص حقیقی و حقوقی خارج از شبکه بانکی نیز تسری داده است. ماده 22 قانون بانک مرکزی در مورد ساختار و حدود صلاحیت هیأت انتظامی بانک مرکزی، گفته است: «به منظور رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران و سهامداران مؤثر آنها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها و نیز برای رسیدگی به کلیه اعتراضات مؤسسات اعتباری از جمله درخصوص تعلیق یا لغو مجوز، تعیین هیأت سرپرستی موقت و گزیر مؤسسه اعتباری و تصمیمات موضوع مواد (۲۷)، (۲۸) و (۲۹) این قانون، هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر به شرح زیر، در بانک مرکزی تشکیل می شود: الف ـ هیأت انتظامی بدوی بانک مرکزی، متشکل از سه نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل 10 سال تجربه مفیدِ مرتبط است که به پیشنهاد رئیس کل، توسط هیأت عالی برای مدت دو سال انتخاب می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است. ب ـ هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی، متشکل از پنج نفر به شرح زیر است: ۱. یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل 15سال تجربه قضائی مفید و مرتبط با انتخاب رئیس قوه قضائیه. ۲. چهار نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل 15 سال تجربه مفیدِ مرتبط که به پیشنهاد رئیس کل، توسط هیأت عالی برای مدت دو سال انتخاب می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است. پ ـ رئیس هیأت انتظامی بدوی و هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی توسط رئیس کل از میان اعضای همان هیأت انتخاب می شود. رئیس هیأت انتظامی بانک مرکزی می تواند از اشخاص مطلع برای شرکت در جلسات هیأت، دعوت به عمل آورد.»

همچنین این قانون در مورد شیوه تجدیدنظرخواهی از آرای هیأت انتظامی بانک مرکزی، چنین گفته است: «آرای هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی ظرف 10 روز از تاریخ ابلاغ، انحصارا در شعبه قضائی ویژه ای که در دیوان عدالت اداری توسط رئیس قوه قضائیه به ترتیب زیر ایجاد می شود، قابل تجدیدنظرخواهی است: ۱. شعبه قضائی ویژه موضوع این بند، متشکل از سه قاضی مسلط به امور پولی و بانکی با حداقل 15 سال تجربه رسیدگی به پرونده های اقتصادی، پولی و بانکی است که توسط رئیس قوه قضائیه برای مدت سه سال منصوب می شوند و انتصاب مجدد آنها بلامانع است. رئیس شعبه قضائی ویژه موضوع این بند توسط رئیس قوه قضائیه از میان قضات عضو انتخاب می شود. ۲. جلسات شعبه قضائی ویژه موضوع این بند باید با حضور هیأت کارشناسی تشکیل شود. هیأت مذکور، متشکل از پنج نفر افراد خبره مورد وثوق با حداقل 15 سال تجربه مفید در حوزه های اقتصادی، پولی و بانکی هستند که به پیشنهاد رئیس کل و تأیید رئیس قوه قضائیه، برای مدت سه سال تعیین می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است. ۳- جلسات شعبه قضائی ویژه موضوع این بند با حضور اکثریت قضات و اکثریت اعضای هیأت کارشناسی تشکیل می شود. ملاک صدور رأی، رأی حداقل دو نفر از قضات عضو شعبه است و نظرات کارشناسان مشورتی است. در متن رأی صادره باید نظرات این کارشناسان درج گردد و درصورتی که رأی صادره با نظر اکثریت کارشناسان عضو هیأت مخالف باشد، لازم است دلایل عدم پذیرش نظر اکثریت کارشناسان، در متن رأی صادره به صراحت بیان شود.»

بدین ترتیب، قانون بانک مرکزی در مورد رسیدگی به تخلفات اشخاص حقیقی، یا مدیران اشخاص تحت نظارت، حد اعلی را در نظر گرفته و عملا بانک مرکزی را درگیر موضوعات بسیار کرده است. موضوعاتی که ممکن است هیچ ارتباطی با مباحث بانکی نداشته باشند؛ مثلا از نظر مبانی قانون تجارت، سهامداران شرکت ها جز در موارد محدود، مسئول تعهدات مالی شرکت نیستند. اساسا در حقوق مدرن، مبنای اصلی، تفکیک و تمایز شخصیت حقوقی شرکت از شخصیت سهامداران آن است. برمبنای همین قاعده، سهامدار جز در موارد بسیار محدود، مسئول تعهدات شرکت نیست، اما این قاعده ساده حقوق تجارت در قانون بانک مرکزی تا حدی تغییر پیدا کرده است و سهامداران مؤثر نیز مسئول اعمال شرکت (بانک) شده اند. اینکه معیار تشخیص «سهامدار مؤثر» چیست، خود بحثی دیگر است، اما مشکل اینجاست که باتوجه به بافت کارشناسی و ساختار سازمانی بانک مرکزی، بعید به نظر می رسد که این بانک در عمل بتواند به همه تخلفات اشخاص تحت نظارت، آن هم در این سطح گسترده به نحو مطلوب رسیدگی نماید. پس چه اصراری است که بانک مرکزی را درگیر تخلفات اشخاص خارج از شبکه بانکی نماییم؟

بخش دوم: اختلافات حقوقیِ «اشخاص تحت نظارت»

دادگستری براساس قانون اساسی، مرجع عام تظلم خواهی و رسیدگی به اختلافات حقوقی مردم است، اما قانونگذار در مواردی مصلحت می بیند رسیدگی به برخی اختلافات حقوقی به گونه ای متفاوت از رسیدگی به اختلافات معمولی رسیدگی شده و حل وفصل اختلاف شود. مراجع اختصاصی قوه قضائیه، مانند سازمان قضایی نیروهای مسلح یا شعب ویژه رسیدگی به برخی اختلافات یا رسیدگی به برخی جرائم، ازاین دست هستند. در مورد رسیدگی به اختلافات حقوقی بانکی، قانونگذار راه حل تشکیل شعب ویژه را برگزیده است. به بیان دیگر، قانون بانک مرکزی، یک تأسیس حقوقی جدید برای رسیدگی به اختلافات حقوقی اشخاص تحت نظارت با یکدیگر و با مشتریان آنها و سایر اشخاص ذی ربط، پیش بینی و مقرر کرده است. ماده 35 قانون در این مورد، می گوید: «اختلافات حقوقیِ «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و با مشتریان آنها و سایر اشخاص ذی ربط که مرتبط با موضوع فعالیت مصرّح در اساسنامه «اشخاص تحت نظارت» باشد، توسط شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی رسیدگی می شود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی با استفاده از امکانات و نیروی انسانی موجود قوه قضائیه و در محدوده امکانات آن قوه در مراکز استان ها و شهرهای پرجمعیت تشکیل می شود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی، شامل شعب بدوی و تجدیدنظر هستند. ب ـ بانک مرکزی می تواند با تأیید هیأت عالی، کارشناسانی را برای ارائه مشاوره به قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی به رئیس قوه قضائیه معرفی کند. کارشناسان مذکور، از طریق رؤسای کل دادگستری استان ها به شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی معرفی می شوند. قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی موظفند قبل از انشای رأی، نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده به شعبه را استعلام کنند و درصورتی که رأی آنان، خلاف نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده باشد، باید در متن رأی خود، دلایل رد نظر کارشناسی را تصریح نمایند. پ ـ شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی از حیث دادرسی و هزینه دادرسی، تابع قوانین مربوط هستند. ت ـ حق الزحمه کارشناسان موضوع این ماده توسط هیأت عالی تعیین و از محل بودجه بانک مرکزی پرداخت می شود. ث ـ کارشناسان مذکور در بند «ب» این ماده نباید هیچ گونه رابطه مالکیتی، مدیریتی یا مشاوره ای با «شخص تحت نظارتِ» طرف دعوی داشته باشند. ج ـ «اشخاص تحت نظارتِ» مشمول قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب1384/09/1  باید برای رسیدگی به اختلافات فی مابین خود، به هیأت داوری موضوع ماده (۳۶) قانون یادشده مراجعه و طرح دعوی نمایند.»

فرآیند نحوه انتخاب کارشناسان بانکی موضوع این قانون و همچنین نحوه نظارت بر فعالیت و عملکرد آنها نامشخص است؛ مثلا اگر یک کارشناس منتخب بانک مرکزی، نظریه ای کاملا غیرکارشناسی صادر کرد و موجب زیان شد، مسئولیت آن برعهده کیست و چگونه می توان این گونه مباحث را پیگیری کرد؟ باید بدین نکته توجه داشت که قانون خوب، قانونی است که از نظر کارشناسی، امکان اجرای آن وجود داشته باشد؛ وگرنه قانون بدون اجرای مناسب، صرفا یک متن ساده حقوقی است که امکان اجرا ندارد و در طول زمان کم کم به «قانون متروک» تبدیل خواهد شد؛ بنابراین بسیار ضروری است که قبل از تصویب هر قانون، امکان اجرای کامل مقررات آن را امکان سنجی کرد. بعید است برای تصویب مواد قانونی مربوط به هیأت انتظامی بانک مرکزی و شعب ویژه رسیدگی به اختلافات حقوقی بانک ها و مؤسسات اعتباری با یکدیگر و با مشتریان، امکان سنجی علمی انجام شده باشد.

در مجموع، با توجه به قوانین مورداشاره، مقررات قانون بانک مرکزی برای نظارت حرفه ای بانک مرکزی بر عملکرد اشخاص تحت نظارت و موفقیت در اجرای این نظارت، کاملا آرمان گرایانه به نظر می رسد و نشان از توجه قانونگذار به اقتدار بانک مرکزی برای اعمال نظارت مؤثر و کارا بر اشخاص تحت نظارت و بانک ها است، اما گستردگی و دامنه شمول نظارت موردنظر قانونگذار به حدی وسیع و بی حد و مرز تعیین شده که بعید به نظر می رسد بانک مرکزی، توانایی سازمانی و ساختار تشکیلاتی لازم برای رسیدگی دقیق به تمام عملیات اشخاص تحت نظارت و برخورد قانونی با تخلفات آنها را داشته باشد. در نتیجه، اگر با کمی تغییر، ساختار و ترکیب اعضا و حوزه صلاحیت هیأت انتظامی بانک مرکزی به ترتیب مقرر در قانون پولی و بانکی (مصوب 1351) حفظ می شد، مناسب تر می بود. البته بحث نظارت بانک مرکزی بر بازار غیرمتشکل پولی (موضوع قانون  تنظیم  بازار غیرمتشکل  پولی ) با این موضوع متفاوت است. در این وضعیت، بیش از دو راه حل برای این مشکل وجود نخواهد داشت: اول، افزایش امکانات تشکیلاتی و کارشناسی بانک مرکزی و کمک دولت و مجلس به بانک مرکزی برای اجرای مطلوب همین قانون و دوم، تدارک بازنگری و اصلاح «قانون بانک مرکزی». به طور کلی، درگیر کردن بانک مرکزی با تخلفات اشخاص حقیقی یا حقوقی خارج از شبکه بانکی و اصرار بر نظارت تام و تمام بر عملکرد همه آنها عملا امکان پذیر نیست و نیاز به نگاهی تازه بر مقوله نظارت بر موسسات اعتباری دارد، اما در هر صورت باید امکان اجرای مؤثر مقررات قانون بانک مرکزی را فراهم آورد.