نقض حقوق اساسی بانک‌های خصوصی

تابستان داغ امسال بود که شورای پول و اعتبار مصوبه‌ای را از تصویب گذراند که براساس آن بانک‌های تجاری غیر‌دولتی مکلف شدند تا مجمع عمومی عادی فوق‌العاده خود را با دستور «تصویب اساسنامه جدید طبق نمونه مصوب شورای پول و اعتبار» تا قبل از پایان تیرماه 1393 برگزار کنند. چالشی که به دلایل گوناگون این دسته از بانک‌ها را با مشکلات زیادی مواجه کرد و با عدم انعطاف بانک مرکزی، موضوع را وارد مراحل جدی‌تری کرد. برگزاری مجامع این بانک‌ها در موعدمقرر نشان داد که مشکلات این مصوبه فراتر از بررسی در یک مجمع فوق العاده است و سهامداران با توجه به اشکال‌های حقوقی، قانونی و محتوایی که نسبت به «اساسنامه نمونه» داشتند، از تصویب آن خودداری کردند.

ایراد مشترکی که سهامداران مطرح می‌کردند از جمله «حجیم بودن» «اساسنامه نمونه تنظیم شده» و «درج عبارت‌های قانونی در متن اساسنامه» است که به اعتقاد آنها ممکن است در اثر تغییر قوانین مزبور، موجب تغییر چندباره اساسنامه شود. در این میان کانون بانک‌ها و موسسات اعتباری خصوصی در نامه‌ای به رییس کل بانک مرکزی اعلام کردند، اساسنامه نمونه ابلاغی با وجود رفع برخی ایرادهای مطرح قبلی همچنان‌ اشکال‌ها و ایرادهایی دارد که می‌تواند مشکلات و مسائل عدیده‌ای را برای بانک‌ها ایجاد کند و خواستار آن شدند تا جلسه‌ای برگزار شود تا این اشکال‌ها مطرح و با همفکری برطرف شود.

اما بانک مرکزی در پاسخ این کانون با لحنی آمرانه اعلام کرد اعضای محترم کانون به جای تردید، تامل و وسواس که دلالت بر عدم اراده و عزم بانک‌ها برای اجرای مقرره شورای پول و اعتبار‌دارد، با جدیت تمام اصلاح اساسنامه خود را مطابق با اساسنامه نمونه وجهه همت خویش قراردهند». چالش بانک مرکزی با کانون به اینجا محدود نشد و درخواست جلسه کانون بانک‌های خصوصی با بانک مرکزی برای ارائه پاره‌ای از توضیحات، قویا رد شد و تنها پاسخی که داده شد این بود که بانک‌ها با جدیت اساسنامه خود را اصلاح کنند. به دنبال این موضوع بانک‌ها اعلام کردند، بانک مرکزی در عمل بسیاری از خدمات به آنها را قطع کرده و مجوزهایی را که به‌عنوان مقام ناظر باید بدهد، متوقف کرده و حتی برخی از خدمات بسیار مهم و حساس به آنها را بسیار کند و به‌طور شفاهی انجام داده آنها را به تصویب اساسنامه نمونه موکول کرده است.

سهامداران بانک‌ها چه ایرادی به اساسنامه نمونه ‌دارند؟

پس از بی‌نتیجه ماندن این اقدام‌ها، برخی از سهامداران بانک‌ها با توجه به حق مندرج در اصل 90 قانون اساسی، از این اقدام بانک مرکزی به کمیسیون اصل 90 شکایت بردند و اعلام کردند، این اقدام از دو جنبه اشکال دارد:

1- از جهت شکلی مغایر ترتیبات مندرج در مواد 74 و 83 و سپس ماده 30 قانون تجارت است.

2- از جهت محتوایی دربرگیرنده احکام غیر‌اساسنامه‌ای، مقررات مغایر با قانون، سلب‌کننده حقوق سهامداران، مختل‌کننده فضای کسب‌و‌کار منطقی و معقول در بازار پولی و مواردی از این قبیل است.

پس از این موضوع بود که کمیسیون اصل 90 مجلس وارد موضوع شد و با دعوت از طرفین موضوع مسئله را بررسی و با استماع نظریه‌های مختلف و کارشناسان و استعلام از دستگاه‌های ذی‌ربط، در نهایت مقرر کرد که طی روزهای آینده جمع‌بندی لازم را به عمل آورده و پاسخ لازم را خواهد داد. درج این خبر در سایت تابناک واکنش شدید بانک مرکزی را به دنبال داشت، به‌گونه‌ای که با انتشار جوابیه مفصلی در مقام پاسخگویی به بانک‌های خصوصی برآمد. سایت تابناک هم متعاقبا پاسخی را از زبان یک حقوقدان خطاب به بانک مرکزی منتشر کرد که باز نشر آن را در ادامه می‌خوانید:

1- بانک مرکزی در همان مقدمه پاسخ مفصل خود اعلام کرده است که «دلیل مقاومت برخی مدیران بانک‌های غیردولتی با اعمال تغییرها در اساسنامه نمونه موردنظر شورای پول و اعتبار و شکایت‌شان به کمیسیون اصل 90، آن است که از اعمال نظارت بانک مرکزی در امان بمانند و ید خویش در مدیریت و کنترل نامحدود بر منابع بانکی را گسترش دهند.»

بانک مرکزی چندین بار دیگر این موضوع را مطرح کرده است. واقعا جای بسی شگفتی است. اگر بانک مرکزی به‌عنوان ناظر چنین مدیری را می‌شناسد، موظف است مطابق قانون با او برخورد کند. چه نیازی است که اتهام بزند. به‌طور مشخص، بانک مرکزی مطابق تبصره (3) ماده 96 برنامه پنجم توسعه براساس مقررات قانونی اختیار سلب صلاحیت حرفه‌ای و لغو مجوز و محکومیت متخلفان فعال در حوزه پولی به پرداخت جریمه را‌ دارد. پس اگر از متخلف بودن مدیری براساس مقررات قانونی اطلاع‌ دارید، از اختیار قانونی استفاده کنید و به این موضوع حقوقی که اکنون در ارتباط با اساسنامه بانک‌ها مطرح است، صرفا پاسخ مستدل حقوقی بدهید.

2- رد سخن تهدیدآمیز: احتمالا فردی که این پاسخ را نوشته در جلسه‌های کمیسیون حضور نداشته است. براساس اطلاعات کسب شده، یکی از مسئولان بلندپایه محترم در همان جلسه اول کمیسیون در این خصوص نظری بدین مضمون بیان کردند: «این درست نیست که بانک مرکزی به‌عنوان ناظر بر بانک‌ها بیاید و در کمیسیون اصل 90 به شکایت‌های بانک‌های خصوصی پاسخ دهد و در مقام پاسخگویی برآید. بانک‌ها موظفند، دستور ما را بپذیرند. تعداد زیادی از آنها پذیرفته‌اند. چند مورد دیگر هم باید اطاعت کنند و گرنه طور دیگری با آنها برخورد خواهیم کرد.» معاون حقوقی وقت بانک مرکزی در اظهارنظر خود چند بار تکرار کردند: «پاسخ ما از باب روشن کردن است، نه ادای توضیح.» این بیان دیگری از همان تهدید است یا مدیرکل نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری بانک مرکزی بانک‌های منتقد اساسنامه تکلیفی را تهدید بر ردّ صلاحیت مدیران آنها کرد.

3- رد مغایرت اساسنامه نمونه با قانون پولی و بانکی و قانون تجارت: بانک مرکزی مدعی است که چون در ماده 30 قانون پولی و بانکی آمده که تاسیس بانک در ایران موکول به تصویب اساسنامه آن توسط شورای پول و اعتبار است و هر گونه تغییر در اساسنامه بانک‌ها باید به تصویب شورای پول و اعتبار برسد. پس از آنجا که اذن در شیء، اذن در لوازم آن نیز است، پس شورای پول و اعتبار می‌تواند خود راسا اساسنامه نمونه بنویسد و براساس این حکم به‌عنوان قانون خاص جایگزین مواد 74 و 83 قانون تجارت شده و در زمینه بانکداری فقط در موارد سکوت قانون پولی و بانکی می‌توان به قانون تجارت رجوع کرد.

در بطلان این دیدگاه، چند دلیل زیر را می‌توان اقامه کرد:  اول، همین که بانک مرکزی از بانک‌ها خواسته نسبت به برگزاری مجمع فوق‌العاده و تصویب اساسنامه نمونه در آن اقدام کنند، دلالت بر حاکمیت مواد 74 و 83 قانون تجارت ‌دارد. اگر ماده 30 قانون پولی و بانکی جایگزین مواد 74 و 83 قانون تجارت شده، چرا به بانک‌های خصوصی ضرب الاجل می‌دهید تا مجمع برگزار کرده و این اساسنامه را جایگزین اساسنامه مصوب قبلی خود کنند که به تصویب شورای پول و اعتبار رسیده است؟ واقعیت این است که ماده 30 مکمل مواد یاد شده در قانون تجارت است و نه ناسخ آن و بانک مرکزی هم این را خوب می‌داند. وظیفه تصویب در ماده 30 چه هنگام تاسیس اولیه و چه در اصلاحات بعدی، زمانی معنادار است که مجمع‌عمومی موسس یا مجمع عمومی فوق‌العاده اساسنامه‌ای را تصویب یا اصلاح و مصوبه خود را به بانک مرکزی پیشنهاد دهد. بنابراین، مقام و اختیار تصویب، به معنای اختیار پیشنهاد و وضع (چه اساسنامه اولیه و چه اصلاح بعدی) نیست.

وضع اساسنامه یا اصلاح بعدی آن جزو حقوق مسلم موسسان در زمان تاسیس و سهامداران در مراحل بعد از تاسیس است. بدیهی است در مورد بانک‌ها مطابق ماده 30 قانون پولی و بانکی زمانی این اساسنامه اعتبار قانونی پیدا می‌کند و می‌تواند به ثبت برسد که به تصویب شورای پول و اعتبار برسد. این تشریفات شکلی قانونی دارند و منطبق با عقل سلیم نیز است. البته این به آن معنا نیست که مقام تصویب‌کننده نمی‌تواند اصول و چارچوب مشخصی (البته در چارچوب قانون) برای تصویب موارد پیشنهادی داشته باشد، کما اینکه در گذشته نیز شورای محترم پول و اعتبار برای سهولت تصویب اساسنامه‌های پیشنهادی یا موارد اصلاحی، یکسری ملاحظات و ضوابط را تصویب و منتشر کرده بود که جنبه راهنمایی را برای طی طریق داشت. آنچه به این اقدام اخیر یعنی اساسنامه نمونه وصف غیرقانونی بودن می‌دهد و ناقض هم ماده 30 قانون پولی و بانکی و هم مواد 73 و 84 قانون تجارت در همین ملزم کردن بانک‌ها برای اتخاذ آن به‌عنوان اساسنامه خود است.

دوم، لفظ ماده 30 قانون پولی و بانکی آشکارا دلالت بر این‌دارد که «تاسیس» بانک موکول به تصویب اساسنامه توسط شورای پول و اعتبار است. لذا، اگر موسسان بانکی در گذشته یک‌بار اساسنامه خود را به تصویب شورای پول و اعتبار رسانده باشند و آن را ثبت و حکم قانون را امتثال کرده باشند، هیچ مرجعی جز قانون‌گذار حق ندارد آنها را ملزم به تغییر اساسنامه خود کند.

بدیهی است اگر سهامداران بخواهند اساسنامه خود را اصلاح کنند آن اصلاحات زمانی اعتبار قانونی پیدا می‌کند که مطابق ماده 30 به تصویب شورای پول و اعتبار برسد. این به آن معنا نیست که مرجع تصویب‌کننده هر موقع دلش بخواهد می‌تواند بانک‌ها را مجبور به اصلاح کند. اساسنامه عهدنامه بین سهامداران است. بدیهی است مطابق قانون پولی و بانکی در مورد بانک‌ها زمانی این میثاق اعتبار قانونی می‌یابد که به تصویب شورای پول و اعتبار برسد. بنابراین مادامی که قانون‌گذار حکمی وضع نکرده باشد که متضمن اصلاح اساسنامه بانک‌ها باشد، هیچ مرجعی نمی‌تواند آنها را مکلف به تغییر اساسنامه خود کند.

لازم به ذکر است که قانون‌گذار در ماده(5) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44 در مورد ساختار بانک‌ها و سقف تملک سهام آنها حکمی را وضع کرده است که بانک مرکزی در توجیه این اساسنامه نمونه جدید به آن استناد کرده است. اما باید توجه داشته باشیم که این یک قاعده بانکی است و برای همه الزام‌آور است و براساس موضوعی اساسنامه‌ای نیست. کارکرد اساسنامه تعیین ساختار، ارکان و روابط آنها با همدیگر و نحوه اتخاذ تصمیم و از این قبیل موضوعات است. اساسنامه بانک جای ذکر این‌گونه قواعد پولی و بانکی نیست یا به عبارت دیگر، مجری بودن این قواعد پولی و بانکی موضوعه توسط مراجع ذی‌صلاح موکول به ذکر آنها در اساسنامه بانک نیست، اما بدیهی است که احکام اساسنامه نباید مغایر آنها باشد.

اتفاقا موارد 15 گانه‌ای که بانک مرکزی در این پاسخ مفصل خود به‌عنوان دلایل و مبانی الحاق موادی به اساسنامه بانک‌های غیردولتی ذکر کرده است، اغلب موضوعات اساسنامه‌ای نیستند. براساس قانون تبعیت بانک‌های غیردولتی از این مقررات، موکول به ذکر آنها در اساسنامه نیست. این مقررات اگر توسط مراجع ذی‌صلاح قانونی چه قانون‌گذار و چه مراجعی که قانون‌گذار به آنها اختیار وضع برخی مقررات داده باشد وضع شده باشند، در هر حالت به محض ابلاغ برای بانک‌ها لازم الاجرا است و سرپیچی از آنها، عنوان متخلفانه ‌دارد.

سوم، طی سال‌های 1351 به بعد که نسخه جدید قانون پولی و بانکی حاکم است، این اقدام نخستین بار است که به عمل می‌آید. سابقه و رویه حقوقی، چنین اقدامی را تایید نمی‌کند. چطور بانک مرکزی بعد از 42 سال متوجه شده که می‌تواند به استناد بند(ج) ماده 30 قانون پولی و بانکی اساسنامه نمونه‌ای را به تصویب شورای پول و اعتبار برساند و همه بانک‌ها را ملزم به بر تن کردن این لباس واحد کند؟

4- نکته بسیار حیرت‌انگیز در پاسخ بانک مرکزی، تردید در صلاحیت کمیسیون اصل 90 در رسیدگی به این موضوع است. اتفاقا اصل 90 قانون اساسی یکی از اصول مترقی پشتیبان حقوق خصوصی در مقابل نهادهای حاکمیتی در همه قوای حاکم است. واقعا کدام قانون بانک مرکزی را واجد وصف فرا‌قوه‌ای کرده است؟ اگر نهادی وظیفه و کارکردی ملی داشته باشد، فراقوه‌ای محسوب می‌شود؟ جالب است بانک مرکزی نمی‌داند که قانون اساسی در مقابل قانون عادی از جمله قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44، قاعده برتر است. قانون عادی نباید با قانون اساسی در تعارض باشد و برعکس. این الفبای ابتدایی حقوق است. ذکر این نکته لازم است که مطابق ماده 44 قانون پولی و بانکی، دستورات بانک مرکزی باید متکی به قانون یا آیین‌نامه‌های آن باشد. کدام قانون گفته است که نباید در مورد قانونی بودن اقدامات بانک مرکزی سوال کرد چون موجب خدشه‌دار شدن استقلال آن و تجویز هرج و مرج در حوزه پولی و بانکی می‌شود؟ اگر همه نهادهای دیگر چنین ادعایی را بکنند، آیا چیزی از اصل مترقی حاکمیت قانون که به برکت نظام جمهوری اسلامی در ایران استقرار یافته و جایگزین فرمان همایونی و زور سلطانی شده، باقی می‌ماند؟

به‌ظاهر همین عدم تسلط به قوانین مادر و جاریه کشور است که بانک مرکزی در اقدامی کاملا مخدوش از نظر حقوقی اساسنامه‌ای را دیکته کرده که واجد آثار تخریبی در بازار پولی و نحوه اداره بانک‌های غیردولتی خواهد شد. از منظری مهم‌تر به عزیزان بانک مرکزی باید تذکر داده شود که از عبارت «استقلال بانک مرکزی» که حفاظت از آن امری است به لحاظ حقوقی والا، مسلم و مقدس برای توجیه اقدامات غیرقانونی خود استفاده ابزاری نکنند که در آن صورت دفاع از این حریم هم کاری بسیار سخت و نزدیک به غیرممکن خواهد شد.

5- یک سوال اساسی که مکرر از سوی بانک‌های خصوصی مطرح می‌شود این است که «اساسنامه کنونی بانک‌ها چه ایرادی‌دارند که باید اصلاح شوند. کدام یکی از این نظارت‌گریزی‌ها و تخلفاتی که بانک مرکزی از آنها در سال‌های اخیر نام می‌برد، واقعا ناشی از اساسنامه موجود بانک‌های خصوصی بوده و اساسنامه عامل مستقیم آن بوده و بانک مرکزی به دلیل مانع یاد شده نمی‌توانسته با آن برخورد کند یا آن را به انتظام کشد؟

آثار و پیامدهای پذیرش اساسنامه نمونه مورد بحث چیست؟

1- اگر این روال جاری شود، عامل موجده‌ای برای استقرار یک بدعت ناروا یا یک روال حقوقی غلط می‌شود که در آینده، هر آن امکان وضع اساسنامه نمونه جدیدی برای بانک‌های خصوصی و تحمیل به آنها وجود خواهد داشت.

2- بانک‌های خصوصی به‌عنوان نهادهایی که به‌موجب قانون ایجاد شده‌اند، بدون تشریفات قانونی مندرج در ماده 39 قانون پولی و بانکی منحل می‌شوند.

3- هیچ قانونی تاکنون اختیار تایید صلاحیت حرفه‌ای هیات‌مدیره بانک‌های خصوصی را به بانک مرکزی نداده است. بلکه قانون‌گذار در تبصره (4) ماده 96 صدور مجوز صلاحیت حرفه‌ای از سوی بانک مرکزی را در مورد انتخاب مدیرعامل و هیات‌مدیره بانک‌های دولتی، مورد حکم قرار داده است. اما در تبصره(3) همین ماده، از واژه سلب صلاحیت به‌طور عام برای تمام متخلفان فعال در حوزه پولی نام می‌برد. بانک مرکزی در مورد هیات‌مدیره و مدیران عامل بانک‌ها و موسسات اعتباری غیر‌دولتی فقط اختیار سلب صلاحیت حرفه‌ای را ‌دارد، نه تایید اولیه آن را. اگر قبل از این حکم یا بعد آن، هر استنادی برای این اقدام داشته باشیم، با این حکم، تداوم اجرای روش متخذه مربوط غیر‌قانونی است.

4- این امکان ایجاد می‌شود که بانک‌ها و موسسات اعتباری غیردولتی به بهانه عدم رعایت احکام تحمیلی این اساسنامه منحل شوند.

5- بانکداری خصوصی و قانون نحوه اجرای اصل 44 در مورد واگذاری بخش‌های غیرحاکمیتی اقتصاد به بخش خصوصی در بخش بانکی متزلزل و بانک‌های خصوصی به شعبات بانک مرکزی تنزل می‌یابند.

امید است، نهادهای قانونی ذی‌ربط از جمله کمیسیون محترم اصل 90 و دیوان عدالت اداری به‌عنوان پاسداران عالی حاکمیت قانون، سریع‌تر در این موضوع تصمیم‌گیری کنند و هر آنچه قانون است، حاکم شود و همه تابع باشند.