تعارض نهادی در تنظیم بازار

مرکز پژوهش های مجلس در گزارش تازه خود به «بایسته های ایجاد تنظیم گرهای بخشی در ایران» پرداخته و با اشاره به رابطه شورای رقابت و نهادهای تنظیم گر بخشی (همانند سازمان ملی استاندارد و سازمان حفاظت محیط زیست) نشان می دهد که در صنعت خودرو، ساختار تنظیم گری به جای آنکه شفاف، تخصصی و مستقل باشد، به شبکه ای درهم تنیده از تصمیم گیران پراکنده و متعارض تبدیل شده است. این گزارش به وضوح نشان می دهد که نبود تقسیم کار روشن میان نهادهای تنظیم گر و نظارتی چگونه زمینه ساز تصمیمات متعارض و ناکارآمد در بازار خودرو شده است.

مرکز پژوهش ها پیشتر نیز در گزارش دیگری به موضوع ناکارآمدی نظام تنظیم گری در صنعت خودرو پرداخته و به ۳۰ نهاد حاکمیتی در حوزه خودرو، اشاره کرده بود که مجوز تصمیم گیری در این صنعت را دارند و به طور موازی سیاستگذاری می کنند که همین امر، نظام تنظیم گری خودرو را ناکارآمد و آشفته ساخته است. در طول سال های گذشته به وفور شاهد بوده ایم که یک نهاد در حوزه خودرو تصمیمی گرفته، اما نهاد دیگری وارد شده و این تصمیم را نقض کرده است. طبق ارزیابی بازوی کارشناسی مجلس، ابزارهای تنظیم گری می تواند از مسیرهای قانونی و مقرراتی همچون مصوبات مجلس، سازمان ملی استاندارد و سازمان حفاظت محیط زیست صورت بگیرد یا از مسیر نهادی و حکومتی همچون شورای رقابت، وزارت صمت و بانک مرکزی. این نهادهای دولتی و غیردولتی اگرچه به طور مجزا عمل می کنند، اما مواردی همچون تداخل وظایف و جزیره ای عمل کردن آنها، تغییرات مدیریتی و همچنین عدم هماهنگی بین سیاست های تنظیم گری و نیازهای بازار، در نهایت به ناکارآمدی نظام تنظیمگری در بازار خودرو منجر شده است.

۳۰ نهاد تصمیم گیر در صنعت خودروسازی

در فضای آشفته سیاستگذاری صنعت خودروسازی در ایران، شاید هیچ موضوعی به اندازه تعدد تصمیم گیران و تداخل وظایف میان نهادهای مختلف تصمیم گیر در حوزه خودرو، به فروپاشی انسجام نهادی منجر نشده است. مرکز پژوهش ها در گزارش «بایسته های ایجاد تنظیم گرهای بخشی در ایران» به همین موضوع پرداخته و با تمرکز بر رابطه شورای رقابت و نهادهای تنظیم گر بخشی، نظیر سازمان ملی استاندارد و سازمان حفاظت محیط زیست، نشان  می دهد که در صنعت خودروسازی کشور، ساختار تنظیم گری به جای آنکه شفاف، تخصصی و مستقل باشد، به شبکه ای درهم تنیده از تصمیم گیران پراکنده و متعارض تبدیل شده است. وزارت صمت، شورای رقابت، ستاد تنظیم بازار، سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان حمایت، سازمان استاندارد، شورای اقتصاد، بانک مرکزی و... همگی در این حوزه تصمیم گیر هستند و به نظر می رسد حاصل این تکثر نهادی، نه تنظیم گری بلکه آشفتگی است.

از جمله این نهادهای تصمیم گیر، شورای رقابت است که در یک دهه گذشته، یکی از بازیگران اصلی بازار خودرو بوده است. فعالیت این شورا از سال ۹۱ با تکیه بر انحصاری بودن بازار خودرو آغاز شد و در ادامه به افزایش تعارضات در حوزه خودرو منجر شد. به عنوان مثال، شورای رقابت در اردیبهشت امسال، اعلام کرد که بازار خودروهای وارداتی دیگر انحصاری نیست و دیگر مشمول دستورالعمل های قیمت گذاری این شورا نمی شود. با وجود اعلام شورای رقابت، دولت به قیمت گذاری این خودروها ورود کرد و تنها تفاوت ماجرا آن بود که این قیمت گذاری از مسیر شورای رقابت اتفاق نیفتاد و برعکس، قیمت های جدید با استناد به اختیارات قانونی ستاد تنظیم بازار تصویب شدند.

به نظر می رسد ریشه این ناهماهنگی صرفا در اختلاف دیدگاه ها نیست، بلکه در معماری نهادی تصمیم گیری نهفته است. صنعت خودروسازی در ایران فاقد «تنظیم گر بخشی مستقل» است؛ نهادی که در سایر کشورها وظیفه دارد با اتکا به دانش فنی و اقتصادی، چارچوب مقررات را تدوین و از اجرای آن اطمینان حاصل کند. نبود چنین نهادی باعث شده است تا نقش تنظیم گری میان نهادهای مختلف تقسیم شود و هر کدام براساس برداشت خود از قانون عمل کنند. در این میان، شورای رقابت و وزارت صمت، دو نهاد کلیدی هستند که مرز وظایف شان به روشنی تعریف نشده است؛ یکی، مامور حفظ رقابت است و دیگری، مامور توسعه صنعت، اما در عمل هر دو در حوزه قیمت گذاری و سیاست بازار فعال هستند. مرکز پژوهش ها در گزارش جدید خود به همین مسئله اشاره کرده و نشان داده است که چگونه نبود تقسیم کار روشن میان نهادهای تنظیم گر و نظارتی، زمینه ساز تصمیمات متعارض و ناکارآمد در بازار خودرو شده است.

خلأ ساختاری در نظام تنظیم گری خودرو

مرکز پژوهش ها در این گزارش به بررسی جایگاه شورای رقابت و وزارت صمت در سیاستگذاری بخش خودرو، پرداخته و می گوید: از سال ۱۳۹۱ که شورای رقابت با تشخیص انحصاری بودن بازار خودرو وارد فرآیند قیمت گذاری شد، ساختاری شکل گرفت که در آن وظایف سیاستگذاری، تنظیم گری و نظارت درهم آمیخت و هیچ نهاد واحدی مسئول نهایی تصمیمات نبود. این تصمیم در آغاز با هدف افزایش شفافیت و جلوگیری از رفتارهای ضدرقابتی انجام شد، اما در غیاب سازوکار هماهنگ میان شورا و وزارتخانه، به تداخل در صلاحیت ها انجامید. وزارت صمت از یکسو، خود را متولی اصلی صنعت خودرو می دانست و از طریق سازمان حمایت مصرف کنندگان و ستاد تنظیم بازار، چارچوب قیمت گذاری و سیاست های عرضه را تنظیم می کرد و از سوی دیگر، شورای رقابت با استناد به قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴، بازار خودرو را مصداق انحصار تشخیص داد و برای تعیین قیمت ها فرمولی ارائه کرد که مبنای تصمیمات بعدی قرار گرفت. در همین حال، ستاد تنظیم بازار نیز در مقاطع مختلف بنا به تصمیمات دولت وقت در فرآیند قیمت گذاری ورود کرد. بدین ترتیب، سه مرجع هم زمان در حال تصمیم سازی برای یک بازار واحد بودند، بی آنکه میان آنها مرزبندی یا هماهنگی مشخصی وجود داشته باشد.

براساس این گزارش، تداخل ماموریت ها از خلأ ساختاری در نظام تنظیم گری ناشی می شود. در نظام مطلوب، نهاد تنظیم گر بخشی باید به طور مستقل و با پشتوانه قانونی روشن، سیاست های مربوط به بازار را طراحی و اجرا کند و نهاد رقابت، صرفا به نظارت بر رفتارهای ضد رقابتی و انحصاری بپردازد. در ایران اما وزارت صمت عملا هم سیاستگذار و هم تنظیم گر است و شورای رقابت نیز بخشی از وظایف تنظیم گر را برعهده گرفته است. در نتیجه، هم پوشانی ماموریت ها موجب شده تصمیمات شورا و وزارتخانه گاه در جهت مخالف هم قرار گیرد. آثار این تعارض در بازار خودرو به شکل های مختلفی نمایان شده است؛ از یک سو، خودروسازان از ناهماهنگی تصمیمات رنج می برند و می گویند قیمت های دستوری امکان پوشش هزینه های تولید را نمی دهد. از سوی دیگر، مصرف کنندگان با شکاف چشمگیر میان قیمت کارخانه و بازار آزاد مواجه هستند و تصمیمات متوالی درباره نحوه قیمت گذاری، پیش بینی پذیری بازار را از بین برده است. نتیجه، بازاری دوگانه است که قیمت رسمی، نقشی در شکل گیری قیمت واقعی ندارد و سیاستگذار هم ابزار کافی برای کنترل قیمت را در اختیار ندارد.

جای خالی نهاد تنظیم گر در اقتصاد ایران

بنابراین تا زمانی که نهاد تنظیم گر بخشی در حوزه خودرو ایجاد نشود، احتمال تکرار تعارض میان وزارت صمت و شورای رقابت باقی خواهد ماند و اصلاحات قیمتی یا سیاستی نیز به ثبات نخواهد رسید. مرکز پژوهش ها برای ساماندهی این وضعیت، دو سناریو ارائه داده است؛ در سناریوی نخست، اگر نهاد تنظیم گر بخشی بالغ، مستقل و دارای اقتدار اجرایی وجود داشته باشد، باید اختیارات تنظیمی به آن نهاد واگذار شود و شورای رقابت صرفا نقش ناظر بر رقابت و رفتارهای انحصاری را ایفا کند. با این حال، صنعت خودرو جزو این بخش محسوب نمی شود. اما در سناریوی دوم، در بخش هایی مانند صنعت خودرو که هنوز چنین نهادی تاسیس نشده است، مجلس می‎تواند از طریق قانون گذاری، زمینه ایجاد آن را فراهم کند. تا آن زمان، شورا و سایر نهادهای موجود باید با تعریف دقیق وظایف و تقسیم کار روشن، از موازی کاری و صدور تصمیمات متناقض پرهیز کنند.

در پایان این گزارش بر ضرورت بازتعریف رابطه شورای رقابت و دولت، تاکید شده و آمده است: هرچند شورای رقابت، نهادی مستقل تلقی می شود، اما استقلال واقعی آن، زمانی معنا پیدا می کند که حدود دخالت دولت در تصمیمات شورا مشخص باشد. از سوی دیگر، وزارت صمت نیز باید از ایفای نقش تنظیم گر در بازاری که خود سیاستگذار و مالک بخشی از بنگاه های فعال در آن است، فاصله بگیرد تا تضاد منافع کاهش یابد. استقلال به معنای قطع ارتباط نیست؛ بلکه به معنای شفاف بودن حدود وظایف و پاسخ گویی در برابر نهادهای نظارتی است. صنعت خودرو، نمونه ای گویا از وضعیت کلی تنظیم گری در ایران است؛ جایی که به جای وجود نهادهای مستقل با ماموریت روشن، وظایف تنظیم گری میان دستگاه های مختلف تقسیم شده و در غیاب هماهنگی، سیاست ها هم زمان در چند مسیر حرکت می کنند. تداوم این وضعیت، هرگونه تلاش برای اصلاح ساختاری صنعت خودرو را با مانع جدی مواجه می کند. راه برون رفت از این چرخه، ایجاد نهاد تنظیم گر بخشی مستقل، برخوردار از اقتدار اجرایی، شفافیت، پاسخ گویی و تخصص است؛ نهادی که بتواند هم منافع عمومی را حفظ کند و هم ثبات تصمیم گیری را به بازار بازگرداند. توصیه مرکز پژوهش ها، نه حذف نهادها بلکه بازتعریف رابطه میان آنهاست؛ رابطه ای که اگر برمبنای استقلال نهادی، شفافیت و تقسیم کار روشن بازسازی شود، می تواند زمینه ساز اصلاح پایدار در یکی از مهمترین بازارهای ایران باشد.

ارتباط با نویسنده: [email protected]