نهاد عمومی یا نهاد دولتی؟

 اساسنامه صندوق ضمانت سپرده ها در مردادماه سال چاری اصلاح ودچار تغییرات ساختاری شد.آیا این صندوق هم اکنون یک نهاد عمومی غیر دولتی است؟

گفتنی است برنامه پنجم توسعه تأسیس صندوق ضمانت سپرده ها را با ساختار حقوقی " نهاد عمومی غیردولتی" طراحی و تصویب کرده است. نهادهای عمومی غیردولتی نیز شکل وشمایل و ساختار حقوقی خاص خود را دارند. حداقل آن که نهاد عمومی غیر دولتی دارای شخصیت حقوقی مستقل و غیردولتی دولتی هستند. گفتنی است چندی قبل اساسنامه جدید صندوق ضمانت سپرده ها بنا به پیشنهاد بانک مرکزی و مصوبه هیئت دولت پس از اصلاح و رفع ایرادات موردنظر شورای نگهبان نهایتاً از حیث عدم مغایرت با موازین شرع و قانون اساسی به تأیید نهایی شورای رسید و رسماً ابلاغ شد. تشخیص مغایرت مصوبه مورد اشاره با قوانین عادی نیز در صلاحیت " هیات تطبیق عدم مغایرت مصوبات دولت با قوانین مجلس موضوع اصل 138 قانون اساسی یا در صورت شکایت اشخاص حقیقی یا حقوقی حتی پس از تصویب، در صلاحیت دیوان عدالت اداری است.

بررسی پیشینه شکل گیری صندوق ضمانت سپرده ها حاکی است که تولد "صندوق ضمانت سپرده ها" آن هم باهدف تضمین بازپرداخت وجوه متعلق به سپرده گذاران بانک ها و سایر مؤسسات اعتباری آن هم در صورت ورشکستگی بانک یا موسسه اعتباری" در واقع مولود ماده 95 برنامه پنجم توسعه استوصندوق از سال 1382 فعالیت داشته است.؛ لذا در قانون پولی و بانکی مصوب 1351 بحثی از لزوم تضمین سپرده های بانکی مردم و تشکیل صندوق مشاهده نمی شود. به هرحال در ماده 95 برنامه پنجم توسعه قانون گذار برای تأسیس "صندوق ضمانت سپرده ها " چند شرط در نظر گرفته و گفته است: "... به منظور تضمین بازپرداخت وجوه متعلق به سپرده گذاران بانک ها و سایر مؤسسات اعتباری در صورت ورشکستگی، به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می شود حداکثر تا پایان سال اول برنامه، نسبت به ایجاد صندوق ضمانت سپرده ها با رعایت شرایط

ذیل اقدام نماید: 

الف ـ صندوق ضمانت سپرده ها نهاد عمومی غیردولتی است که از محل حق عضویت های دریافتی از بانکها و سایر مؤسسات اعتباری اداره خواهد شد. 

ب ـ عضویت کلیه بانک ها و سایر مؤسسات اعتباری در صندوق ضمانت سپرده ها الزامی است. 

ج ـ میزان حق عضویت ها متناسب با گردش مالی بانک ها و مؤسسات اعتباری مذکور بنا به پیشنهاد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب هیئت وزیران می رسد. 

د ـ اساسنامه صندوق ضمانت سپرده ها بنا به پیشنهاد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و با هماهنگی معاونت به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید. ."

برمبنای این قانون صندوق ضمانت سپرده ها از سال 1392 تاسیس وشروع به کار کرده است.برنامه هفتم نیز ماده 95 برنامه پنجم را با شرایطی تنفیذ کرده است:"... به منظور تضمین بازپرداخت وجوه متعلق به سپرده گذاران بانکها و سایر مؤسسات اعتباری" در صورت ورشکستگی" به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می شود حداکثر تا پایان سال اول برنامه، نسبت به ایجاد صندوق ضمانت سپرده ها با رعایت شرایط ذیل اقدام نماید: 

الف ـ صندوق ضمانت سپرده ها نهاد عمومی غیردولتی است که از محل حق عضویت های دریافتی از بانک ها و سایر مؤسسات اعتباری اداره خواهد شد..."

این متن بدان معناست که قانون گذار اداره صندوق را محدود و منحصر به " منابع حاصل از حق عضویت اعضا" کرده است.

ب ـ عضویت کلیه بانک ها و سایر مؤسسات اعتباری در صندوق ضمانت سپرده ها الزامی است. 

ج ـ میزان حق عضویت ها متناسب با گردش مالی بانک ها و مؤسسات اعتباری مذکور بنا به پیشنهاد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب هیئت وزیران می رسد. 

د ـ اساسنامه صندوق ضمانت سپرده ها بنا به پیشنهاد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و با هماهنگی معاونت به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.

متن بند"ث" ماده 8 برنامه هفتم نشان می دهد که ظاهرآ تنظیم کنندگان این متن فراموش کرده اند براساس برنامه پنجم توسعه صندوق ضمانت صادرات ایران از سال 1392 رسما تشکیل شده وفعالیت داشته است.بنابراین نیازی به تشکیل مجدد این صندوق آن هم برای اصلاح اساسنامه آن نبوده است.

بدین ترتیب هم در برنامه پنجم توسعه وهم در برنامه هفتم صندوق ضمانت سپرده ها از نظر حقوقی و ساختار تشکیلاتی به صورت یک نهاد عمومی غیردولتی طراحی شده است. نهاد عمومی غیردولتی نیز غیر از دستگاه اجرایی (وزارتخانه ،شررکت دولتی یا موسسه دولتی)است. شایان توجه است ماده 3 قانون خدمات کشوری نهاد عمومی غیردولتی را چنین تعریف کرده است: "... مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی: واحدسازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می شود و بیش از پنجاه درصد (۵۰%) بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین گردد عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد... " همچنین ماده 5 قانون محاسبات عمومی کشور در تعریف نهاد های عمومی غیر دولتی گفته است:"... مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانیمشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی داد،تشکیل شده و یا می شود..." بر مبنای تعاریف قانونی مورد اشاره، صندوق ضمانت سپرده ها نیز که قانوناً یک نهاد عمومی غیردولتی است بایستی دارای ویژگی های حقوقی زیر باشد:

اولاً: باید غیردولتی باشد.بنابراین موسسه تحت مدیریت کامل بانک مرکزی را نمی توان غیر دولتی تلقی کرد.

ثانیاً: باتوجه به تعریف قانونی " نهادهای عمومی غیردولتی "این صندوق قاعدتاً بایستی دارای استقلال شخصیت حقوقی از بانک مرکزی ونیز از سایر دستگاه های اجرایی باشدتا بتوان آن را نهاد عمومی غیر دولتی محسوب کرد. درحالی که در اساسنامه جدید صندوق ضمانت سپرده هاکاملاً وابسته به بانک مرکزی شده و تحت مدیریت آن قرار گرفته است.

ثالٍثآ: برابر قانون هزینه های موردنیاز صندوق (حداقل بیش 50% و مازاد بر آن) بایستی توسط شبکه بانکی کشور به صورت غیردولتی تأمین شود و همچنین میزان حق عضویت هر بانک نهایتاً باید به تصویب هیئت وزیران برسد. ضمناً بنا به تصریح قانون گذار در برنامه هفتم، هزینه های موردنیاز صندوق بایستی از بند "ذ"ماده 1 اساسنامه جدید، سود سرمایه گذاری های صندوق را از جمله منابع مالی صندوق ضمانت سپرده ها تعیین کرده است. علی القاعده پدیده "سود "حاصل فعالیت تجاری است و در نتیجه این فعالیت انتفاعی صندوق ضمانت سپرده ها را عملآ به یک مؤسسه انتفاعی و مشمول مالیات بردرآمد تبدیل خواهد کرد.معافیت مالیاتی هم برای درآمدهای صندوق وجود ندارد.

به هرحال همان گونه که در ابتدای مقاله توضیح داده شد باتوجه به این تحولات قانونی در مورد اساسنامه و ساختار تشکیلاتی صندوق ضمانت سپرده ها، حال پرسش آن است آیا بر اساس اساسنامه جدید صندوق ضمانت سپرده ها واقعی تبدیل به یک نهاد عمومی غیردولتی و دارای استقلال حقوقی از بانک مرکزی ونیز از سایر دستگاه های اجرایی شده است؟

و پرسش بعدی آنکه باتوجه به آنکه از نظر قانونی یکی از منابع مهم سرمایه صندوق از محل حق عضویت بانک ها و مؤسسات اعتباری عضو (عضویت اجباری و قانونی) هستند آیا شبکه بانکی کشور در مدیریت صندوق نقشی دارند؟

به نظر نگارنده پاسخ به هر دپرسش به دلایل متفاوت منفی است.زیرا با آنکه بنا بر تصریح قانون گذار". صندوق از محل حق عضویت اعضا اداره خواهد شد... " اما در اساسنامه جدید صندوق برای بانک های عضو با وجود تآمین این هزینه ها هیچ گونه نقشی در اداره و مدیریت آن پیش بینی نشده است. همچنین در این اساسنامه، صندوق ضمانت سپرده ها از نظر مبانی حقوقی نه تنها مستقل نیست، بلکه برعکس برابر ماده 8 اساسنامه جدید صندوق ضمانت سپرده ها، این صندوق کاملاً وابسته و متکی به تصمیمات و تحت مدیریت بانک مرکزی و در واقع جزئی از ساختار و تشکیلات کاملاً وابسته به بانک مرکزی شده است.

  به هرحال برخی از دلایل وابستگی صندوق به بانک مرکزی به شرح ذیل است:

اول: بر اساس ماده 8 اساسنامه سابق صندوق:"... اعضای هیئت امنای صندوق از هفت نفر به شرح زیر تشکیل می شود:

الف ـ رئیس کل بانک مرکزی به عنوان رئیس هیئت امنا

 ب ـ وزیر امور اقتصادی و دارایی یا معاون وی 

پ ـ معاون برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور یا معاون وی 

ت ـ دادستان کل کشور یا معاون وی 

ث ـ عضو هیئت عامل ناظر بر بخش نظارت بانک مرکزی 

ج ـ یک نفر از مدیران عامل بانک های دولتی به انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارایی 

چ ـ یک نفر از مدیران عامل بانک های غیردولتی به انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارایی. 

تبصره ـ دوره تصدی هریک از نمایندگان مذکور در بندهای (ج) و (چ) دو سال بوده و انتخاب مجدد آنها بلامانع است... " 

این ترکیب هیئت امنای صندوق نشان می دهد که در آن زمان، دولت وقت سعی داشته نهاد هیئت امنای صندوق ضمانت سپرده ها کاملاً مستقل از بانک مرکزی و تقریباً فرا قوه ای باشند و نمایندگانی از شبکه بانک های دولتی و بانک های خصوصی نیز در هیئت امنای صندوق عضویت داشته باشند. اما در ماده 7 اساسنامه جدید صندوق، ساختار و ترکیب هیئت امنا کاملاً تغییریافته ویک دست در اختیار بانک مرکزی قرار گرفته است. اعضای هیئت امنای جدید صندوق در واقع همان اعضای هیئت عالی بانک مرکزی که دارای حق رأی هستند تعیین شده اند. این بدان معناست که هیئت عالی بانک مرکزی به عنوان هیئت امنای صندوق ضمانت سپرده ها به بانک مرکزی پیشنهاد می دهد وهمان کسانی که پیشنهاد صندوق را به بانک مرکزی داده اند، این بار خود آن را به نام بانک مرکزی تصویب یا رد می کنند. این پدیده به طور بالقوه می تواند به عدم استقلال و نهایتاً وابستگی صندوق به بانک مرکزی منجر شود و شاید موجب شود منابع صندوق به جای تضمین سپرده های بانکی مردم، صرف وصول مطالبات معوق یا جاری بانک مرکزی از بانک ها و مؤسسات اعتباری شود.یک مرکز مهم پژوهشی و علمی معتبر در این مورد (یکسان بودن هیئت امنای صندوق و هیئت عالی بانک مرکزی) دو نظر متفاوت ارائه داده است:

 الف: مغایرت قانونی

در بند (ر)، دریافت اعتبار صندوق از بانک مرکزی منوط به پیشنهاد «هیئت امنای صندوق» و تأیید «هیئت عالی» شده است. بااین حال، از نظر ساختار حقوقی و منطقی، این حکم واجد ایراد است؛ زیرا بر اساس ماده (7) اصلاحی اساسنامه حاضر، اعضای «هیئت امنای صندوق»، همان اعضای دارای حق رأی «هیئت عالی» هستند و در واقع، هیئت عالی بانک مرکزی همان هیئت امنای صندوق ضمانت سپرده ها تلقی می شود. در چنین شرایطی، پیشنهاد و تصویب دریافت اعتبار توسط دو مرجع که از حیث ترکیب اعضای خود یکسان هستند، به معنای تصویب پیشنهاد توسط همان مرجع پیشنهاددهنده است. این امر به ویژه در موضوعات مالی که نیازمند تفکیک نقش های پیشنهاددهنده و تصمیم گیرنده به منظور جلوگیری از تعارض منافع و نظارت بر ضرورت موضوع دریافت اعتبار مالی است، با اصول اداره صحیح و شفافیت مالی منافات دارد. از این رو، حکم مذکور از حیث فقدان تفکیک نهادی در فرآیند تصمیم گیری مالی دریافت اعتبار صندوق از بانک مرکزی، خلاف نظام اداری صحیح موضوع بند (10) اصل سوم قانون اساسی است.

ب: عدم مغایرت

اگرچه اعضای «هیئت امنای صندوق» و «هیئت عالی بانک مرکزی» از حیث ترکیب اشخاص یکسان هستند، اما ازآنجایی که اعضای مذکور در دو جایگاه و شأن متفاوت به موضوع نگاه می کنند، تصمیم گیری آنها در خصوص دریافت اعتبار موضوع بند (ر) در دو مرحله (ابتدا از منظر و باحیثیت هیئت امنا به عنوان مرجع پیشنهاددهنده و سپس از سوی هیئت عالی به عنوان مرجع تصویب کننده) صورت می گیرد. در واقع، هرچند اعضا یکی هستند، اما ماهیت و وظیفه حقوقی هر جایگاه متفاوت است و تصمیم گیری در دو سطح، باهدف ایجاد کنترل درونی و بررسی مجدد موضوع طراحی شده است. براین اساس، هرچند وحدت اعضای هیئت پیشنهاددهنده و تصویب کننده امر چندان قابل دفاعی نیست، اما نمی توان این سازوکار را مغایر با موازین شرعی یا قانون اساسی دانست؛ بنابراین، می توان گفت این فرایند نوعی نظارت مضاعف درون سازمانی محسوب می شود... "

به نظر اینجانب نظریه دوم نوعی توجیه غیرمنطقی است و فاقد منطق حقوقی هست. منطقی نیست که اعضای دارای حق رأی هیئت عالی بانک مرکزی ازیک طرف به عنوان هیئت امنای صندوق توسعه پیشنهادهای خود را به بانک مرکزی ارائه دهند و از طرف دیگر همان اشخاص این بار به عنوان هیئت عالی بانک مرکزی پیشنهاد خود را تصویب کنند؛ بنابراین بند" ر" ماده 6 اساسنامه صندوق ضمانت سپرده ها مبنی بر"... دریافت اعتبار از بانک مرکزی بنا به پیشنهاد هیئت امنای صندوق و تأیید هیئت عالی (بانک مرکزی) بدین معناست که خودشان پیشنهاد می دهند ، خودشان هم پیشنهاد خود را تصویب و صندوق را متعهد پرداخت می کنند.

افزون بر این مطلب، در قانون برنامه هفتم تاکید شده که صندوق ضمانت سپرده ها از محل حق عصویت اعضا اداره خواهد شد.در اساسنامه جدید نیز یکی از منابع عمده درآمدهای موسسه ، حق عضویت پرداختی توسط اعضا ی صندوق ( شبکه بانکی کشور) تعیین شده است ولی در این اساسنامه هیچ نقشی برای شبکه بانکی کشور در اداره ومدیریت صندوق پیش بینی نشده است. با این ساختار در واقع شبکه بانکی کشور فقط هزینه های صندوق ضمانت سپرده را تامین وپرداخت می کند ولی مدیریت صندوق کاملآ در اختیار بانک مرکزی است .در نتیجه صندوق ضمانت سپرده های فاقد استقلال لازم به مفهوم حقوقی آن است.ضمن آنکه بند "ذ" ماده1 اساسنامه که منابع صندوق را شامل حق عضویت های موسسات اعتباری ،سود سرمایه گذاری ها وسایر منابع ووجوهی است که طبق قانون یا حسب مورد با تصویب هیات عالی ویا هیات امنا( که هردو این نهاد در واقع یکی هستند ولی نام های متفاوتی دارند)که با رعایت مقررات قوانین ومقررات شرعی به تصویب رسیده به حساب صندوق واریز می شود... " 

اگر مقررات بند الف ماده 95 قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر آنکه"... صندوق ضمانت سپرده ها نهاد عمومی غیردولتی است که از محل حق عضویت های دریافتی از بانکها و سایر مؤسسات اعتباری اداره خواهد شد..." را در برنامه هفتم نیز تنفیذ شده بدانیم این بدان معناست که محل تامین هزینه های اداره صندوق فقط حق عضویت اعضاست .اما در اساسنامه جدید سایر منابع درآمدی دیگری هم برای صندوق برای صندوق پیش بینی شده است.

دوم: هیئت مدیره صندوق:

براساس ماده 11 اساسنامه سابق صندق"... هیئت مدیره به منظور اداره امور صندوق در چارچوب مفاد اساسنامه و مصوبات هیئت امنا از یک نفر رییس، چهار نفر عضو اصلی و یک نفر عضو علی البدل تشکیل می گردد. اعضای هیئت مدیره با پیشنهاد رییس هیئت امنا و تصویب هیئت امنا و با حکم رییس هیئت امناء به مدت سه سال منصوب می شوند. هیئت مدیره در اولین جلسه از بین اعضای خود یک نفر را به عنوان رییس هیئت مدیره انتخاب می نماید. تبصره۱ـ اعضای هیئت مدیره باید از میان افراد صاحب نظر و با تجربه در امور پولی، بانکی، اقتصادی، حقوقی، مالی و برنامه ریزی با حداقل ده سال سابقه کار مرتبط و حداقل مدرک تحصیلی کارشناسی مرتبط انتخاب گردند. ."

اما همان گونه که گفته شد در اساسنامه جدید صندوق ضمانت سپرده ها اعضای هیئت امنا و هیئت مدیره صندوق و نحوه انتخاب آنها به کلی تغییریافته است و اعضای نهادهای مورد اشاره کلاً توسط بانک مرکزی تعیین و منصوب می شوند. در واقع اعضای هیئت امنای همان اعضای دارای حق رأی هیئت عالی بانک مرکزی هستند. جالب است که در ماده 11 اساسنامه جدید هیئت مدیره صندوق متشکل یک رئیس، چهار نفر عضو اصلی و دو نفر عضو علی البدل تشکیل می شود که بنا به پیشنهاد رئیس هیئت امنا (بخوانید رئیس کل بانک مرکزی) و تصویب هیئت امنا (همان هیئت عالی بانک مرکزی) به مدت پنج سال بدین سمت منصوب می شوند. این مطلب بدان معناست که هیئت مدیره صندوق ضمانت سپرده ها یک نهاد عمومی مستقل غیردولتی نیست. بلکه از نظر مدیریتی در اختیار بانک مرکزی است و اعضای صندوق (شبکه بانکی کشور) هیچ گونه مداخله ای در مدیریت صندوق نخواهند داشت.

ساختار جدید سازمانی " صندوق ضمانت سپرده ها" فاقد ملاک های قانونی نهادهای عمومی غیردولتی است. از نظر موازین قانونی نهادهای عمومی غیر دولتی ، وابسته به دولت نیستند وماهیت حقوق عمومی دارند. در حالی که در اساسنامه جدید با حذف هیات امنای سابق ( متشکل از نمایندگان بانک های خصوصی وبانک های دولتی )وتعیین هیات امنای جدید متشکل از اعضای هیات عالی بانک مرکزی صندوق ضمانت سپرده ها کاملآ در شکل وشمایل یک موسسه کاملا وابسته به بانک مرکزی وفاقد استقلال مدیریتی طراحی شکل وشمایل نهاد غیرمستقل و کاملاً وابسته به بانک مرکزی طراحی شده است. افزون بر آن تأمین هزینه های این صندوق بر عهده شبکه بانکی کشور است. اما هیچ یک از بانک های کشور در مدیریت وسیاست گزاری صندوق نقشی ندارد. به بیان دیگر بانک مرکزی هزینه های مؤسسه وابسته و تحت مدیریت خود را از بانک ها تأمین و وصول می کند. 

با توجه به مطالب پیش گفته در مجموع به نظر می رسد اساسنامه جدید صندوق ضمانت سپرده نسبت به اساسنامه سابق از نظر موازین حقوقی نوعی پسرفت در قانون نویسی محسوب می شود. بهتر بود این اساسنامه حداقل با جلب نظر کارشناسی شبکه بانکی کشور توسط بانک مرکزی تنظیم و به دولت ارائه می شد. اصلاح اساسنامه هیئت دولت مانند اصلاح قانون چندان سخت وبروکراتیک نیست .اساسنامه جدید صندوق ضمانت سپرده ها را هم می توان اصلاح کرد تا یک نهاد عمومی غیر دولتی شود شبکه بانکی کشور (بان کهای دولتی وبانک های خصوصی)هم که تامین هزینه این صندوق را برعهده دارند در مدیریت صندوق نقش موثر وکارآمد داشته باشند وکارآمدی و استقلال آن نیز دوچندان .