حذف نظارت

چاپ و نشر اسکناس و نظارت بر آن در ایران، سیری تاریخی و حکایتی شنیدنی دارد. براساس ماده 58 قانون بانک مرکزی (مصوب 7 آذرماه 1402)، «انتشار انواع اسکناس، مسکوک و پول رقومی (دیجیتال) بانک مرکزی (سی.بی.دی.سی)» در اختیار بانک مرکزی قرار گرفته است، اما از دیدگاه نظارتی ظاهرا قوانین مصوب قبل از انقلاب در این زمینه پیشرفته تر از قانون جدید بانک مرکزی است. براساس ماده 16 قانون پولی و بانکی کشور (مصوب 1351)، «هیأت نظارت اندوخته اسکناس» به عنوان چهارمین رکن بانک مرکزی، تعیین شده و قرار بوده این هیأت با ترکیبی خاص و فراقوه ای بر چاپ و نشر اسکناس توسط بانک مرکزی، نظارت قانونی داشته باشد تا بانک مرکزی یا دولت نتوانند اسکناس بدون پشتوانه، چاپ کنند و با انتشار پول بدون پشتوانه، به تورم در سطح جامعه دامن بزنند. آیا در قانون جدید بانک مرکزی، «هیأت نظارت اندوخته اسکناس» حذف و به تاریخ بانکداری ایرانی پیوسته است؟

پاسخ مثبت است. دلیل این حذف تاریخی را باید از طراحان قانون بانک مرکزی پرسید، اما واقعا با حذف «هیأت نظارت اندوخته اسکناس» از ساختار بانک مرکزی، تاکنون کدام مشکل از مشکلات ریز و درشت نظام بانکی کشور، حل شده است؟ افزون بر آن، در حال حاضر کدام نهاد، مسئولیت نظارت بر چاپ و نشر قانونی اسکناس توسط بانک مرکزی را برعهده دارد تا اسکناس بدون پشتوانه در جامعه رایج نشود؟

پیشینه تاریخی چاپ و نشر اسکناس و نظارت بر آن

منظور از اسکناس، پول کاغذی است که با پشتوانه دولت حاکم در هر کشور، رواج قانونی دارد. اسکناس، بخشی از پول ملی هر کشور است که باید جریان قانونی و قوه ابراء داشته باشد. پول قانونی یک کشور در کشورهای دیگر اصطلاحا ارز نامیده می شود. البته رمزارزهای معتبر، پدیده ای متفاوت و فرامرزی بدون پشتوانه سیاسی (ناشر) یک دولت خاص هستند. ارزهای معتبر در بازار ارزی همه کشورها، قابلیت فروش و نقل وانتقال دارند. خریدوفروش ارز به ریال نیز از نظر فقهی معامله حرام محسوب نمی‎شود. پس با خیال راحت می توان ریال داد و ارز خرید، با این شرط که در معاملات ارزی، رعایت مقررات ارزی بانک مرکزی، الزامی است.

در روزگاران خیلی دور، پول با فلزات گرانبها، نظیر طلا و نقره ضرب می شد. بنابراین سکه و طلا ذاتا ارزش دارند، لذا نیاز به پشتوانه قانونی ندارند اما به تدریج اسکناس، جایگزین سکه طلا و نقره شد، با این تفاوت که پول کاغذی ذاتا ارزش ندارد و بایستی پشتوانه داشته باشد. از روزگاران گذشته، رسم بر این بوده که هر دولت براساس میزان پشتوانه مالی خود، اسکناس منتشر نماید. ماده 15 قانون پولی و بانکی در این مورد، گفته است: «بانک مرکزی ایران باید برابر 100 درصد اسکناس های منتشر شده همواره دارایی هایی به شرح زیر به عنوان پشتوانه در اختیار داشته باشد. مجموع دارایی های مندرج در ردیف های یک و دو بند الف این ماده نباید از ۲۵ درصد مجموع بدهی های بانک مرکزی ایران بابت اسکناس های منتشر شده کمتر باشد. تبصره - ارزش دارایی های موضوع این ماده در صورتی که قیمت خرید آنها پایین تر از قیمت اسمی باشد به قیمت خرید و درصورتی که قیمت خرید آنها زیادتر از قیمت اسمی باشد به قیمت اسمی محسوب می شود.» بنابراین انتشار اسکناس بدون پشتوانه در کشورهای دنیا به عنوان عملی نامطلوب، شناخته شده است. دلیل علمی آن نیز مشخص است؛ چاپ اسکناس بدون پشتوانه برای مردم، ارمغانی جز تورم و گرانی به همراه ندارد و هرچند کسری بودجه دولت را غیرواقعی برطرف می کند اما در مواردی، زیاده روی در آن می تواند به ورشکستگی اقتصادی دولت حاکم، منتهی شود.

در ایران شاید اولین قانون راجع به نشر اسکناس، مصوب 17 آبان ماه 1315 باشد. قانون مورد اشاره که به صورت ماده واحده تصویب شده، می گوید: «بانک ملی ایران مجاز است تا سقف 800 میلیون ریال اسکناس در جریان داشته باشد. مشروط بر اینکه همیشه معادل لااقل 60 درصد کل اسکناس هایی که در جریان است، مسکوک و شمش طلا و نقره به طور ذخیره راکد اسکناس نگاه دارد. کلیه اسکناس های در جریان تابع مقررات قانون ۲۲ اسفند ۱۳۱۰ راجع به نگاهداری ذخیره اسکناس و نظارت ذخیره مزبور و ... خواهد بود.» ملاحظه می کنید در آن سال ها، چاپ و نشر اسکناس، منوط به تأمین وثیقه قانونی لازم بوده است. در تیرماه 1333، قانونی بنام «قانون راجع به تثبیت پشتوانه اسکناس» تصویب شد که صراحتا چاپ اسکناس را منوط به تأمین پشتوانه قانونی آن کرده بود. در ماده یک این قانون، آمده است: «هیأت نظارت اندوخته اسکناس بانک ملی ایران مکلف است در مقابل اسکناس هایی که تا تاریخ تصویب این قانون منتشر شده و یا بعداً انتشار خواهد یافت، پشتوانه به شرح زیر، نگاه دارد:

الف - حداقل 40 درصد طلا و ارزهای قابل تبدیل یا تضمین شده به طلا مشروط به اینکه هیچ گاه مقدار طلا از 35 درصد کل پشتوانه کمتر نباشد.

ب - حداکثر طلا یا ارز قابل تبدیل یا تضمین شده به طلا که علاوه بر پشتوانه ۴۰ درصد عنداللزوم برای اخذ ریال می توان به پشتوانه سپرد هیچ گاه از هم ارز 30 میلیون دلار به نرخ رسمی ۳۲.۲۵ ریال نباید تجاوز کند.

ج - بقیه تا میزان 100 درصد اسناد بدهی دولت خواهد بود و جواهرات موضوع قانون ۲۵ آبان ۱۳۱۶ به عنوان وثیقه اسناد بدهی دولت تحت نظریات نظارت اندوخته اسکناس باقی خواهد ماند.»

بدین ترتیب براساس قانون مصوب سال 1333، چاپ و نشر اسکناس قانونا مستلزم تأمین پشتوانه قانونی لازم بوده است. همچنین در آیین نامه اجرایی قانون مورد اشاره (مصوب 31 شهریورماه 1333 هیأت وزیران) نیز تصریح شده است: «حساب اسکناس های منتشره و پشتوانه آن طبق ماده اول قانون تثبیت پشتوانه اسکناس، مصوب ۳۰ تیر ۱۳۳۳ در قسمت نشر اسکناس بانک ملی ایران نگاهداری خواهد شد.» گفتنی است در آن سال ها و تا قبل از تصویب قانون پولی و بانکی (سال 1339) و تشکیل رسمی بانک مرکزی، بانک ملی ایران، وظایف و اختیارات بانک مرکزی را برعهده داشت و چاپ و نشر اسکناس قانونی کشور نیز برعهده این بانک بود.

مصوبات مورد بحث، نشان می دهد حداقل از دهه 1330، هیأت نظارت بر اندوخته اسکناس وجود داشته است. اولین قانون بانکداری ایران نیز در تاریخ 5 تیرماه 1334 مجموعا در 44 ماده، تصویب شده است. قانونی نسبتا جامع نسبت به زمانه خویش. در قانون مورد اشاره، هیأتی به نام هیأت نظارت بر بانک ها، ایجاد شده است: «برای نظارت در جریان اعتبارات کشور و بازرسی سازمان و عملیات بانک ها به منظور اجرای این قانون، هیأتی به نام هیأت نظارت بر بانک ها تشکیل می گردد.» اما در آن اشاره ای به چاپ و نشر قانونی اسکناس رایج کشور نشده است. اولین قانون پولی و بانکی کشور در هفتم خردادماه 1339 تصویب شد. با تصویب این قانون، «بانک مرکزی ایران» نیز رسما تشکیل شد و موجودیت قانونی پیدا کرد. در این قانون، تصریح شده است: «به منظور حفظ ارزش پول و تنظیم اعتبارات، مؤسسه مستقلی به نام بانک مرکزی ایران تشکیل می گردد که دارای حق انحصاری انتشار اسکناس و پول فلزی خواهد بود. امتیاز انتشار پول ایران در اختیار دولت است. تنها اسکناس و پول های فلزی که در تاریخ تصویب این قانون در جریان بوده است یا به موجب این قانون انتشار می یابد، جریان قانونی و قوه ابراء خواهند داشت. میزان و قوه ابراء انواع اسکناس ها و مسکوکات فلزی در جریان به پیشنهاد بانک مرکزی ایران توسط شورای پول و اعتبار، تعیین و پس از تصویب وزیر دارایی به موقع اجرا گذاشته خواهد شد.» همچنین در ماده 18 این قانون، تاکید شده است: «بانک مرکزی ایران نمی تواند هیچ گونه تعهد ریالی به شکل اسکناس بنماید، مگر اینکه در مقابل آن به اقلام دارایی های مذکور در زیر به طوری که در مواد 20 تا 27 این قانون تعریف شده اند اضافه شده باشد.»

در ادامه با تصویب قانون پولی و بانکی در سال 1339، یک نهاد جدید بانکی بنام «هیأت نظارت اندوخته اسکناس» نیز به وجود آمد. ماده 45 قانون، وظیفه این نهاد را بدین گونه تعیین کرده است: «هیأت نظارت اندوخته اسکناس، عهده دار وظایف ذیل است:

الف - بازرسی و دریافت اسکناس های چاپ شده.

ب - نگاهداری اسکناس ها و تحویل آنها به بانک در مقابل پشتوانه قانونی. تحویل اسکناس ها به بانک از لحاظ حساب پشتوانه در حکم به جریان گذاشتن آن خواهد بود.

ج - دریافت اسکناس هایی که از جریان خارج می شود.

د - دریافت اسکناس هایی که باید باطل شود و رسیدگی به عملیات مربوط به آنها و معدوم کردن آنها. در موقع معدوم کردن اسکناس ها، صورت مجلسی در دفتر مخصوصی تهیه شده و رونوشتی از آن به وزارت دارایی فرستاده می شود.

ه - نگاهداری حساب های پشتوانه اسکناس طبق قوانین و مقررات.»

در مورد اعضای قانونی هیأت نظارت اندوخته اسکناس نیز «برای نظارت در اندوخته اسکناس، هیأت مخصوصی مرکب از ۹ نفر به شرح ذیل تشکیل می شود: از طرف مجلس سنا دو نفر از سناتورها، از طرف مجلس شورای ملی دو نفر از نمایندگان، وزیر دارایی، دادستان کل، رئیس کل بانک مرکزی ایران، خزانه دار کل و بازرس موقت دولت در بانک مرکزی ایران. مدت مأموریت نمایندگان مجلسین یک سال بوده و در اولین جلسه مجلس شورای ملی و سنا در اردیبهشت ماه هر سال و اگر در آن موقع مجلس دائر نباشد در اولین جلسه ای که مجلس رسمی شود انتخاب خواهند شد و در هر حال تا انتخاب جانشین خود به این سمت باقی خواهند ماند.»

بدین ترتیب از دهه 1330، چاپ و نشر اسکناس در کشورمان، منوط به تأمین پشتوانه قانونی لازم بوده است و برای نظارت بر این امر مهم، هیأتی فراقوه ای به نام «هیأت نظارت اندوخته اسکناس» تشکیل شده است، اما حال ببینیم در قانون جدید بانک مرکزی، وضعیت چگونه است! قانون بانک مرکزی در ماده 67، شأن وجودی خود را «اصلاح قانون پولی و بانکی کشور، مصوب 8 تیرماه 1351 با اصلاحات و الحاقات بعدی» آن معرفی کرده است، اما برخلاف رویه معمول قانون نویسی، طراحان آن لازم ندیده اند که نام قانون مورد اشاره را «قانون اصلاح قانون پولی و بانکی کشور» بگذارند، بلکه با تکه و پاره کردن طرح مفصل «قانون بانکداری جمهوری اسلامی»، نامی متفاوت (قانون بانک مرکزی) برای طرح موردنظر خود برگزیده اند. تا اینجای کار، اشکال اساسی وجود ندارد. محتوای قانون و روزآمدی آن، مهمتر از نام قانونی آن است اما وقتی قانون مورد بحث در ماده 4، اولین وظیفه بانک مرکزی را «جلوگیری از بروز تخلف توسط «اشخاص تحت نظارت» و تنبیه «اشخاص تحت نظارت» متخلف» معرفی می کند، حرفی برای گفتن باقی نخواهد ماند. در قانون بانک مرکزی، نهادی به نام «هیأت نظارت اندوخته اسکناس» دیگر وجود خارجی ندارد اما به طور شفاف، مشخص نشده است که در فقدان «هیأت نظارت اندوخته اسکناس»، کدام نهاد قانونا مسئول نظارت بر چاپ و نشر اسکناس است؟ در این زمینه با اندکی بررسی در متن قانون بانک مرکزی، مشخص می‏ شود این قانون در موارد زیر، در مورد پدیده اسکناس سیاستگذاری کرده است:

* انتشار انواع اسکناس، مسکوک و پول رقومی (دیجیتال) بانک مرکزی (سی. بی. دی. سی) توسط بانک مرکزی

* اتخاذ تصمیم درخصوص انتشار یا از گردش خارج نمودن انواع اسکناس و مسکوک و سایر انواع پول ملی توسط بانک مرکزی

* اتخاذ تصمیم درخصوص انتشار یا از گردش خارج نمودن انواع اسکناس و مسکوک و سایر انواع پول ملی توسط بانک مرکزی

* تعیین حدود مجاز نگهداری و نقل وانتقال اسکناس، مسکوک و ابزارهای پرداخت مشابه، از جمله چک هایی تضمین شده، توسط اشخاص حقیقی و حقوقی و واریز یا برداشت نقدی از طریق مؤسسات اعتباری

* شرایط و ترتیبات جایگزین نمودن اسکناس ها، مسکوکات و سایر انواع پول های رسمی جمهوری اسلامی ایران با اسکناس ها، مسکوکات و سایر انواع پول که از جریان خارج می شوند به وسیله هیأت عالی تعیین می شود.

* معادل ارزش اسکناس ها، مسکوکات و سایر انواع پول خارج از جریان که صاحبان آنها در مهلت مقرر برای تبدیل آن مراجعه نکرده اند، به حساب درآمدهای بانک مرکزی منظور می شود.

* اینکه تعهد بانک مرکزی در مقابل اسکناس ها، مسکوکات و سایر انواع پول های رسمی منتشر یا ایجاد شده توسط بانک مرکزی، منحصر به پرداخت پول رایج کشور است.

* اسکناس ها و مسکوکات مجعول یا تقلبی مکشوفه در سراسر کشور، برای امحا باید در اختیار بانک مرکزی قرار گیرد.

در هیچ کدام از مواد قانونی ذکر شده، در مورد موضوع مهم پشتوانه قانونی اسکناس و نیز نظارت بر چاپ و انتشار قانونی اسکناس به طور شفاف قانون گذاری نشده است، جز آنکه تعیین شرایط و ترتیبات جایگزین نمودن اسکناس ها، مسکوکات و سایر انواع پول های رسمی جمهوری اسلامی ایران با اسکناس ها، مسکوکات و سایر انواع پول که از جریان خارج می شوند، بدون هیچ قیدوشرطی به بانک مرکزی واگذار شده است.

ضوابط چاپ و نشر اسکناس در اروپا و آمریکا

هوش مصنوعی در مورد ضوابط چاپ و نشر اسکناس در اتحادیه اروپا و آمریکا، می گوید: «چاپ اسکناس در اتحادیه اروپا (EU) توسط بانک های مرکزی ملی اعضا تحت نظارت بانک مرکزی اروپا (ECB) هدایت می شود. تعیین استانداردها و طراحی اسکناس ها به عهده ECB و بانک های مرکزی ملی است، اما همسو با اصول در کنترل پولی در منطقه یورو (برای کشورهایی که یورو استفاده می کنند). اتحادیه اروپا از نظر امنیتی و فیزیکی، استانداردهای بالا برای جلوگیری از جعلی سازی را مرور و تصویب می کند. هر کشور عضو، قوانینی ملی در زمینه چاپ، چاپ خانه پذیری، توزیع و نگهداری اسکناس دارد. نکته دیگر، همکاری با مهندسی امنیتی شامل استفاده از عناصر امنیتی مانند ink color-shift، thread, holograms و طرح های چاپ ویژه است.

در ایالات متحده آمریکا نیز چاپ اسکناس به طور عمده توسط اداره چاپ و نشر فدرال (Bureau of Engraving and Printing, BEP) و همچنین توسط فدرال رزرو (Federal Reserve) مدیریت می شود. BEP مسئول طراحی، چاپ و چاپخانه هاست؛ فدرال رزرو مسئول توزیع، نگهداری موجودی و اجرای سیاست های پولی و نظارت بر مدرسه های چاپ است. استانداردهای امنیتی و فرآیندهای ضد جعل توسط BEP و U.S. Secret Service و Federal Reserve به روز نگه داشته می شود. استفاده از حروف امنیتی، نوار امنیتی، هولوگرافی و چاپ سه بعدی، از جمله فناوری های مورد استفاده است. هر دلار آمریکا دارای ویژگی های امنیتی مثل نوار امنیتی، تغییر رنگ شماره ها و طرح های پیچیده است.»

قانون بانک مرکزی با وجود فراز و فرودهای فراوان، یکی دو سال است که تصویب و رسما برای اجرا ابلاغ شده است. براساس چارت سازمانی بانک مرکزی، ظاهرا سازمان تولید اسکناس و مسکوک از زیرمجموعه های واحدی به نام «مرکز تولید و نشر» است و همه این واحدهای سازمان تحت مدیریت عالی «معاون توسعه و مدیریت و منابع بانک مرکزی» فعالیت می کنند. با حذف «هیأت نظارت اندوخته اسکناس» از ارکان بانک مرکزی، در حال حاضر چاپ و نشر اسکناس صرفا یک اقدام درون سازمانی بانک مرکزی بدون نظارت برون سازمانی است. در این وضعیت قاعدتا طراحان محترم قانون بانک مرکزی باید لطف کنند و به مردم توضیح دهند که دلایل کارشناسی حذف «هیأت نظارت اندوخته اسکناس» از ساختار بانک مرکزی چه بوده و اینکه در حال حاضر، نظارت بر چاپ و نشر اسکناس قانونا برعهده کدام نهاد قانونی است؟ پرواضح است که نظارت بر چاپ و نشر اسکناس، امری بسیار ضروری است. چاپ پول بدون نظارت یک نهاد نظارتی فراقوه ای، امکان چاپ پول بدون پشتوانه و گسترش تورم و تضعیف پایه پولی را به همراه دارد. به عنوان یک پژوهشگر بانکی به سیاستگذاران توصیه می کنم این نقص جدی قانون بانک مرکزی را برطرف نمایند.