محدودیت مدیریت اعتبارات و جریان نقدینگی

در اوایل مهرماه امسال، اداره تنظیم مقررات بانک مرکزی، دادنامه شماره ۳۶۱۶۱۳۱۰۱۱۱۳۱۴۴۰۴۱ مورخ 1404/05/07 هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری را جهت اجرا به شبکه بانکی کشور رسما ابلاغ کرد. رأی بالاترین مرجع قضایی کشور در امور اداری لازم الاجراست و در لزوم اجرای آن تردیدی روا نیست. براساس این بخشنامه، همکاران بانکی موظفند ابلاغیه بانک مرکزی به عنوان ناظر قانونی بانک ها را دقیقا اجرا کنند.

به زبان ساده، خلاصه این ماجرای حقوقی، آن است که بانک مرکزی در مقام مدیریت اعتبارات و جریان نقدینگی به شبکه بانکی کشور، گفته است: برای گشایش اعتبار اسنادی داخلی (ریالی) علاوه بر لزوم بررسی وضعیت اعتباری و حساب یا حساب جاری شخص حقوقی، باید وضعیت بدهی معوق یا چک های برگشتی اعضای هیأت مدیره شرکت یا نمایندگان حقیقی اعضای حقوقی هیأت مدیره شرکت یا مؤسسه متقاضی گشایش اعتبار اسنادی ریالی نیز بررسی شود تا ریسک حقوقی بانک ها برای صدور اعتبار اسنادی ریالی کاملا شناسایی و ارزیابی شود و مهمتر از آن، از منابع بانکی و سپرده های بانکی مردم محافظت شود، اما هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، این مطلب (بررسی وضعیت اعتباری مدیران شرکت ها و مؤسسات متقاضی گشایش اعتبار اسنادی داخلی) را از نظر موازین حقوقی، قبول ندارد و آن را خلاف قانون می داند. به بیان روشن تر، دیوان عدالت از نظر حقوقی، بدهی بانکی و شخصی هیأت مدیره شرکت ها را بی ارتباط با وضعیت اعتباری شرکت می داند. در این زمینه گفتنی است که براساس ماده یک دستورالعمل اعتبار اسنادی داخلی - ریالی مصوّب 1403/01/21 بانک مرکزی، مقرر شده است: «بانک گشایش کننده مکلفّ است قبل از گشایش اعتبار اسنادی داخلی، وضعیت بدهی غیرجاری و چک برگشتی متقاضی را از سامانه های ذی ربط تعیین شده توسط بانک مرکزی استعلام نماید. بانک گشایش کننده، مجاز به گشایش اعتبار اسنادی داخلی برای متقاضی که وفق ضوابط و مقررات مربوط، دارای سابقه چک برگشتی رفع سوءاثر نشده و یا بدهی غیرجاری نزد شبکه بانکی کشور است، نمی باشد.»

تبصره ماده یک دستورالعمل مورداشاره همچنین تاکید نموده است: «درخصوص اشخاص حقوقی، موضوع مفاد این ماده علاوه بر شخص حقوقی، شامل صاحبان امضای مجاز و اعضای هیأت مدیره آن اشخاص (اعم از اشخاص حقیقی، حقوقی و نمایندگان اشخاص حقوقی) نیز می گردد.»

پس براساس مصوبه بانک مرکزی، بانک ها مجاز نیستند برای اشخاص حقوقی که اعضای هیأت مدیره یا صاحبان امضای مجاز آن دارای چک برگشتی هستند، اعتباری اسنادی ریالی گشایش کنند. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، اما با رد تبصره ماده یک این مصوبه بانک مرکزی، محرومیت اشخاص حقوقی از گشایش اعتبار اسنادی در مواردی که صاحبان امضای مجاز و اعضای هیأت مدیره آن اشخاص، اعم از اشخاص حقیقی، حقوقی و نمایندگان اشخاص حقوقی بنا به بررسی بانک ها شخصا دارای بدهی معوق یا چک برگشتی در سیستم بانکی کشور هستند را غیرقانونی تشخیص داده و تبصره ماده یک دستورالعمل اعتبار اسنادی ریالی را آن هم از تاریخ تصویب ابطال نموده است. متن رأی وحدت رویه مورد بحث چنین انشا شده است: «مفاد تبصره مورد شکایت دلالت بر این دارد که محدودیت ایجادشده درخصوص اشخاص حقوقی موضوع این مقرره علاوه بر شخص حقوقی، شامل صاحبان امضای مجاز و اعضای هیأت مدیره آن اشخاص (اعم از اشخاص حقیقی، حقوقی و نمایندگان اشخاص حقوقی) نیز می گردد که باتوجه به اینکه در رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و براساس آرای شماره 736 مورخ 1387/10/29 و شماره 0131101015413010 مورخ 1393/11/27 این هیأت که درخصوص وجود مسئولیت برای مدیران اشخاص حقوقی در حوزه مالیاتی صادر شده به طور مشخص این مسئولیت متوجه مدیرانی اعلام شده است که دارای حق امضای اسناد تعهدآور بوده اند و سایر مدیران، مبری از مسئولیت هستند، لذا محدودیت ایجاد شده در تبصره ماده یک دستورالعمل اعتبار اسنادی داخلی - ریالی مصوب 1393/11/27 برخلاف ملاک مقرر در دادنامه های هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بوده و از جهت اینکه بدهی غیرمرتبط با شرکت (بدهی های شخصی مدیران یا چک های حقوقی آنان) را نیز مشمول ایجاد محدودیت برای شخص حقوقی قرار داده یا مدیران غیرصاحب حق امضا را نیز مشمول این محدودیت اعلام کرده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۳ ماده ۳۳ و مواد ۳۱ و ۴۴ قانون دیوان عدالت اداری، از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده یکم قانون دیوان عدالت اداری در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.»

انتظار می رفت که هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری در این رأی صراحتاً مشخص می کرد که تبصره باطل شده مصوبه مورد شکایت، خلاف کدام قانون بوده است و اینکه آیا با توجه به مفاد صریح بند «ث» ماده 2 قانون بانک مرکزی (مدیریت اعتبارات و تنظیم جریان نقدینگی کشور، به منظور هدایت تسهیلات و اعتبارات در جهت توسعه زیرساخت های کشور و تأمین مالی پایدار و عادلانه واحدهای اقتصادی و خانوارها و جلوگیری از توزیع و انباشت غیرقانونی ثروت) آیا صدور چنین مصوباتی خارج از حدود صلاحیت های قانونی بانک مرکزی به عنوان سیاستگذار اصلی امور بانکی کشور بوده است؟ برمبنای این رأی، بدهی یا تعهدات مالی نماینده حقیقی اعضای هیأت مدیره اشخاص حقوقی یا چک های برگشت خورده آنان در سیستم بانکی کشور، ارتباطی با بدهی یا تعهدات مالی اشخاص حقوقی محل خدمت آنان ندارد؛ زیرا این دو دارای شخصیت مستقل حقوقی هستند. به هرحال آیا از نظر حقوقی، شخصیت حقوقی شرکت یا مؤسسه با شخصیت حقوقی اعضای هیأت مدیره کاملا مجزا است و هیچ ارتباطی با هم ندارند و این نظریه از نظر مبانی اصول حقوقی و قانونی، قطعی و غیرقابل نقض است و نظریه حقوقی مغایر با آن متصور نیست؟

در پاسخ بدین پرسش، تصور نمی‎کنم که در این موارد بتوان مطلق گرایی کرد و نظریه واحد ارائه داد؛ زیرا با بررسی حقوقی به عمل آمده ملاحظه می شود که مفاد برخی از قوانین ذی ربط، متفاوت با نظریه حقوقی دیوان عدالت اداری است و این قوانین در کنار شخصیت حقوقی شرکت ها، صاحبان امضای مجاز و اعضای هیأت مدیره آن اشخاص (اعم از اشخاص حقیقی، حقوقی و نمایندگان اشخاص حقوقی) را هم به نحوی درگیر مسئولیت های قانونی شرکت کرده و حتی آنان را در مواردی مسئول اقدامات اشخاص حقوقی می داند. به عنوان مثال، تبصره 2 ماده 5 مکرر قانون اصلاحی صدور چک، گفته است: «در صورتی كه چك به وكالت يا نمايندگی از طرف صاحب حساب، اعم از شخص حقيقی يا حقوقی صادر شود، اقدامات موضوع اين ماده علاوه بر صاحب حساب، در مورد وكيل يا نماينده نيز اعمال می شود. مگر اينكه در مرجع قضائی صالح اثبات نمايد عدم پرداخت مستند به عمل صاحب حساب يا وكيل يا نماينده بعدی او است. بانك ها مكلفند به هنگام صدور گواهينامه عدم پرداخت، در صورتی كه چك به نمايندگی صادر شده باشد، مشخصات نماينده را نيز در گواهينامه مذكور درج نمايند.»

پس براساس قانون چک، صاحبان امضای مجاز اشخاص حقوقی برای چک های شرکت مسئولیت قانونی دارند. افزون بر آن، ماده 110 قانون اصلاح قسمتی از قانون تجارت نیز در مورد مسئولیت قانون نمایندگان حقیقی اعضای حقوقی هیأت مدیره شرکت های سهامی صراحتا مقرر داشته است: «اشخاص حقوقی را می توان به مدیریت شرکت انتخاب نمود. در این صورت، شخص حقوقی همان مسئولیت های مدنی شخص حقیقی عضو هیأت مدیره را داشته و باید یک نفر را به نمایندگی دائمی خود جهت انجام وظایف مدیریت معرفی نماید. چنین نماینده ای مشمول همان شرایط و تعهدات و مسئولیت های مدنی و جزایی عضو هیأت مدیره بوده و از جهت مدنی با شخص حقوقی که او را به نمایندگی تعیین نموده است، مسئولیت تضامنی خواهد داشت. شخص حقوقی عضو هیأت مدیره می تواند نماینده خود را عزل کند، به شرط آنکه در همان موقع، جانشین او را کتباً به شرکت معرفی نماید، وگرنه غایب محسوب می شود.»

افزون بر این قوانین، در موضوع مهم مالیاتی، علاوه بر شخص حقوقی مشمول پرداخت مالیات، مدیران شرکت ها نیز شخصا مسئولیت پرداخت مالیات عملکرد شرکت را برعهده دارند و ممکن است که عملکرد مالیاتی شرکت منتهی به ممنوع الخروجی آنان نیز بشود؛ زیرا ماده 222 قانون مالیات درخصوص ممنوع الخروجی مدیران شرکت های دارای بدهی مالیاتی، تصریح نموده است: «وزارت امور اقتصادی و دارايی يا سازمان امور مالياتی كشور می تواند از خروج بدهكاران مالياتی از كشور جلوگيری نمايد. حكم اين ماده در مورد مدير يا مديران مسئول اشخاص حقوقی خصوصی بابت بدهی قطعی مالياتی شخص حقوقی، اعم از مالیات بردرآمد شخص حقوقی يا ماليات هايی كه به موجب اين قانون شخص حقوقی مكلف است به كسر و ايصال آن می باشد و مربوط به دوران مديريت آنان بوده نيز جاری است. مراجع ذی ربط با اعلام وزارت يا سازمان مزبور، مكلف به اجراي اين ماده می باشند.» ماده 122 قانون مالیات های مستقیم هم در این مورد، گفته است: «مدیران اشخاص حقوقی غیردولتی به طور جمعی یا فردی نسبت به پرداخت مالیات بر درآمد اشخاص حقوقی و همچنین مالیات هایی که اشخاص حقوقی به موجب مقررات قانون مالیات های مستقیم و مالیات بر ارزش افزوده مکلف به کسر یا وصول یا ایصال آن بوده و مربوط به دوران مدیریت آنها باشد، با شخص حقوقی مسئولیت تضامنی خواهند داشت.» همچنین براساس مقررات ماده 198 قانون مورد اشاره، «در شركت های منحله، مديران تصفيه اشخاص حقوقی و در ساير شركت ها مديران اشخاص حقوقی غيردولتی به طور جمعی يا فردی، نسبت به پرداخت ماليات بر درآمد اشخاص حقوقی و همچنين ماليات هايی كه اشخاص حقوقی به موجب اين قانون و قانون ماليات بر ارزش افزوده مكلف به كسر يا وصول يا ايصال آن مي باشند و در دوران مديريت آنها قطعی شده باشد با شخص حقوقی مسئوليت تضامنی خواهند داشت. اين مسئوليت مانع از مراجعه ضامن ها به شخص حقوقی نيست.»

به لحاظ ابعاد مختلف حقوقی موضوع فعلاً توضیح بیشتر در این زمینه ضرورت ندارد، اما باید توجه داشت که برخی از قوانین ایران به طور جسته وگریخته، بدهی شرکت یا مؤسسه دارای شخصیت مستقل حقوقی را با اعضای هیأت مدیره و صاحبان امضای مجاز اشخاص حقوقی، مرتبط می داند. ضمناً علی رغم آنکه در رأی هیأت عمومی دیوان عدالت، این موضوع خلاف قانون اعلام شده است، اما تا آنجایی که بررسی کرده ام، هیچ قانونی صراحتاً مرتبط کردن بدهی یا تعهدات نمایندگان صاحب امضای مجاز با تعهدات بانکی اشخاص حقوقی را منع نکرده است. هرچند شخصیت اجتماعی حقوقی آنان متفاوت و مستقل است؛ زیرا تصمیمات مهم اشخاص حقوقی توسط اشخاص حقیقی به عنوان عضو یا نماینده عضو حقوقی هیأت مدیره گرفته می شود. کسی که خود دارای بدهی معوق بانکی یا چک های برگشتی است، نمی تواند ریسک عملیات بانکی بانک ها را پوشش دهد و تعهدات بانکی شرکت تحت مدیریت خود را به موقع عمل نماید.

بنابراین در مورد دادنامه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، همان گونه که گفته شد، این دادنامه قطعی و لازم الاجراست اما از نظر مبانی حقوقی، نکاتی در مورد آن قابل بحث و بررسی است؛ لذا افزون بر نکات و مباحث حقوقی که مختصر در مورد آن بحث شد، بایستی بدین نکته اساسی هم توجه داشت که هم قانون پولی و بانکی کشور و هم قانون بانک مرکزی، این بانک را سیاستگذار اصلی امور بانکی و ناظر قانونی همه بانک ها می داند. به موجب بند «ث» ماده 2 قانون بانک مرکزی، «مدیریت اعتبارات و تنظیم جریان نقدینگی کشور، به منظور هدایت تسهیلات و اعتبارات در جهت توسعه زیرساخت های کشور و تأمین مالی پایدار و عادلانه واحدهای اقتصادی و خانوارها و جلوگیری از توزیع و انباشت غیرقانونی ثروت» از جمله اهداف بانک مرکزی تعیین شده است. این حکم مشروط نیست و به اصطلاح علما ظاهراً حکم مطلق و غیرمشروط است. آنچه که از تاریخ تصویب ابطال شده است در واقع، جزئی از سیستم های پولی و اعتباری کشور است و منع قانونی صریحی هم در مورد آن وجود ندارد؛ بنابراین اگر بانک مرکزی در مقام مدیریت اعتبارات و تنظیم جریان نقدینگی کشور برای کاهش ریسک عملیاتی بانک ها و کنترل میزان اعتبارات ریالی و نقدینگی حاصل از آن و به منظور مدیریت موثر اعتبارات کشور، تا این حد اختیار نداشته باشد تا شرایط و مقررات گشایش اعتبار اسنادی ریالی را تعیین و مصوب نماید و علاوه بر شرکت یا مؤسسه متقاضی گشایش اعتبار، بررسی بدهی معوق و چک های برگشتی اعضای هیأت مدیره و صاحبان امضای آن شرکت را الزامی کند، در آن صورت چه اختیار قانونی برای بانک مرکزی در مدیریت بهینه و مؤثر اعتبارات و تنظیم و هدایت جریان نقدینگی کشور، باقی خواهد ماند؟