آغاز آسیب‌شناسی برنامه‌های گذشته برای تدوین برنامه ششم

مشاور رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور گفت: با شروع اقدامات مربوط به برنامه ششم توسعه، یکی از بحث‌های مهم که به آن پرداخته می‌شود آسیب‌شناسی برنامه‌های گذشته است. به گزارش نشریه برنامه، محمد کردبچه افزود: براساس قانون برنامه و بودجه، نظام بودجه‌ریزی ایران یک نظام بودجه برنامه‌ای است. به این ترتیب که بودجه‌های سالانه باید بر مبنای برنامه‌های سالانه، برنامه‌های سالانه بر مبنای برنامه‌های پنج‌ساله و برنامه‌های پنج‌ساله براساس برنامه‌های بلندمدت تهیه شوند.

وی ادامه داد: گرچه پس از تصویب قانون مزبور، کشور دارای شش برنامه مصوب بوده، لیکن اجرای حکم فوق هیچ‌گاه به طور کامل به اجرا در نیامده و بحث مغایرت‌های بودجه‌های سالانه با برنامه‌های میان‌مدت همواره مطرح بوده و هست. وی با بیان آنکه، بودجه دولت عاملی کلیدی در برنامه‌های توسعه به شمار می‌رود، اظهار داشت: ارتباط میان برنامه میان مدت و بودجه‌های سالانه معمولا از طریق برنامه یک‌ساله برقرار می‌شود. برنامه یک‌ساله زمینه‌های گسترده‌تری از بودجه‌های سنتی یک‌ساله دارد.

مشاور رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تصریح کرد: در پاره‌ای موارد به دلیل عدم تطابق زمان برنامه و بودجه‌های یک‌ساله، برقراری هماهنگی بین بودجه و برنامه امکان‌پذیر نیست. تاخیر در تهیه بودجه یا برنامه، تلفیق و یکپارچگی برنامه و بودجه را با مشکل مواجه می‌سازد. کردبچه اظهار داشت: با توجه به اینکه برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی فرآیندی دو طرفه هستند که اطلاعات هر یک مورد استفاده دیگری قرار می‌گیرد، ناگزیر قسمت عمده کارهای برنامه‌های یک‌ساله و بودجه سالانه باید به طور همزمان و با همکاری نهادهای مسئول آنها انجام گیرد.

وی ادامه داد: در ایران، در سال‌های اخیر ارتباط بین دو نظام مذکور در برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه مورد توجه بیشتری بوده که این توجه در قالب تاکید بر تهیه بودجه به روش مبتنی بر عملکرد متبلور شده است. در نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد خروجی‌های برنامه‌های پنج‌ساله در مقاطع سالانه به‌صورت هدف‌های کمی سنجه‌های عملکرد برنامه‌های اجرایی و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی در مراحل بعدی بودجه‌ریزی در برآورد بهای تمام شده فعالیت‌ها مورد استفاده قرار می‌گیرد و از طریق سازو‌کارهای پیش‌بینی شده در نظام مدیریت عملکرد موجب افزایش بهره‌وری فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی می‌شود. 

مشاور رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور گفت: بررسی تاریخی در این زمینه نشان می‌دهد که در شهریورماه 1343 پس از انتقال تهیه بودجه عادی از وزارت دارایی به سازمان برنامه دفتری تحت عنوان «دفتر مرکزی بودجه» در سازمان برنامه راه‌اندازی شد. هدف اساسی از این اقدام برقراری هماهنگی و ارتباط بیشتر بین بودجه‌های عادی و عمرانی از یک طرف و امور برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی از سوی دیگر بود. متعاقب آن در سال 1344 نخستین بودجه برنامه‌ای کشور توسط دفتر مرکزی بودجه سازمان برنامه تهیه شد. بنابراین نخستین بودجه برنامه‌ای به لحاظ شکلی بودجه سال 1343 و به لحاظ روش علمی، بودجه سال 1344 است. وی تاکید کرد: مهم‌ترین تحولی که در نظام برنامه‌ریزی برنامه چهارم قبل از انقلاب ایجاد شد، تصویب قانون برنامه و بودجه در اسفندماه سال 1351 بود که مبنای اصلی تهیه و تنظیم بودجه‌های سالانه و برنامه‌های پنج‌ساله دوره‌های بعد شد.

کردبچه اظهار داشت: سازمان برنامه باید هر ساله برنامه سالانه دولت را تهیه کند تا به همراه لایحه بودجه کل کشور تقدیم مجلس شود و ضمن آن در قالب هدف‌ها و سیاست‌های مندرج در برنامه‌های پنج‌ساله اهداف مشخص و عملیات اجرایی سالانه هر دستگاه اجرایی با اعتبار مربوطه را تعیین کند. وی گفت: در سال 1352 برای نخستین بار بودجه دولت به‌صورت دو سالانه تهیه شد که قرار بود تجدیدنظر آن در نیمه هر سال با توجه به تحولات اقتصادی در داخل و خارج از کشور و همچنین تلفیق بودجه با برنامه‌های میان مدت عمرانی صورت گیرد. در واقع ایران جزو نخستین کشورهای دنیا بود که بودجه دو سالانه و غلتان را به اجرا درآورد. این روش بعدها در بیشتر کشورهای اروپایی و آمریکا و کشورهای پیشرفته آسیایی مورد عمل قرارگرفت. متاسفانه در ایران این نخستین و آخرین تجربه بود و با شوک اول نفتی و چند برابرشدن منابع درآمدی دولت، بحث اصلاحات بودجه‌ریزی که هدف اصلی آن برقراری انضباط مالی بیشتر بود، به فراموشی سپرده شده بود و برنامه سالانه بعدی در سال 1358یعنی بعد از گذشت 33 سال تهیه شد.

وی با تاکید بر اینکه، برنامه سالانه در واقع عامل ارتباطی برنامه‌های میان مدت پنج‌ساله با بودجه‌های سالانه است، گفت: این برنامه مجموعه‌ای از هدف‌ها، سیاست‌ها و خط‌مشی‌ها و عملیات اجرایی سالانه دستگاه‌های اجرایی با اعتبارات مربوط به آنها جهت تحقق اهداف موردنظر است که در چارچوب اسناد فرادستی تهیه می‌شود و همراه لایحه بودجه کل کشور تقدیم مجلس شورای اسلامی می‌شود. وی گفت: همان‌طور که اشاره شد نخستین برنامه سالانه بعد از انقلاب اسلامی به سال 1385 مربوط می‌شود که درسال 1384 تهیه و همراه لایحه بودجه سال 1385 تقدیم مجلس شد و پس از توقف تهیه آن طی دوره 1392 - 1386، در سال‌های 1393 و 1394 به شکل جامع‌تری تهیه شد که امیدواریم با تداوم آن در سال‌های برنامه ششم توسعه همراه با اجرای کامل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد اهداف نهایی مورد نظر از ارتباط دو نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی محقق شود.