بانک مرکزی به وسعت دادگستری

مدیرکل امور دادستانی بانک مرکزی، اخیرا «دستورالعمل اجرایی نحوه تشکیل و فعالیت هیأت انتظامی بانک مرکزی» را به صرافی ها و شبکه بانکی کشور، ابلاغ کرده است. لطفا مپرسید مگر بانک مرکزی هم مانند دادگستری یا دیوان محاسبات کشور، امور دادستانی دارد؟ پاسخ بدین پرسش، مثبت است. بله، در قانون بانک مرکزی برای تشکیلات جدید هیأت انتظامی، دادستان هم با اختیارات وسیع، پیش بینی شده است. به موجب بند «ت» ماده 22 قانون مورد اشاره، «معاون تنظیم‏گری و نظارت، با حفظ مسئولیت به عنوان دادستان هیأت انتظامی بانک مرکزی، تعیین می شود و بدون حق رأی در جلسات هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر بانک مرکزی، شرکت می کند.» این یعنی بانک مرکزی عملا در تخلفات پولی و بانکی، هم شاکی و هم دادستان و مدعی العموم و هم حاکم و صادرکننده رأی ِ محکومیت بانک ها و «اشخاص تحت نظارت» است. خلاصه آنکه در فرآیند رسیدگی هیأت انتظامی، بانک مرکزی همه کاره است. در هر صورت، قانون را باید به طور غیرگزینشی و کامل اجرا کرد، اما به عنوان پژوهشگر حوزه حقوق بانکی، اطلاع ندارم که تشکیلات جدید هیأت انتظامی بانک مرکزی و دادستانی آن از ساختار و حوزه صلاحیت قانونی هیأت انتظامی کدام کشور، اقتباس و الگوبرداری شده است؛ ضمن آنکه از این پس، علاوه بر رسیدگی به تخلفات بانک ها، صرافی ها و سایر «اشخاص تحت نظارت» نیز مشمول صلاحیت هیأت انتظامی بانک مرکزی شده اند.

وسعت صلاحیت هیأت انتظامی بانک مرکزی

مصوبه جدید بانک مرکزی، مشتمل بر 35 ماده در 27 آبان 1404 به تصویب هیأت عالی بانک مرکزی رسیده است. توجه بدین نکته، ضروری است که از نظر تاریخ قانون گذاری بانکی، پدیده ای به نام «هیأت انتظامی»، مقوله تازه ای نیست، بلکه این هیأت از ابداعات قانون پولی و بانکی، مصوب تیرماه 1351 است، اما نه با این وسعت صلاحیت. ماده 44 قانون مورداشاره، حدود صلاحیت قانونی هیأت انتظامی را بدین شرح، تعیین کرده بود: «تخلف از سایر مقررات این قانون و آیین نامه های آن و دستورات بانک مرکزی ایران که به موجب این قانون یا آیین نامه های آن صادر می شود، موجب مجازات های انتظامی زیر خواهد بود:

1 - تذکر کتبی به مدیران یا متصدیان متخلف.

2- پرداخت مبلغی روزانه تا حداکثر 200 هزار ریال برای ایام تخلف.

3- ممنوع ساختن بانک یا مؤسسه اعتباری غیربانکی از انجام بعضی امور بانکی به طور موقت یا دائم.

مرجع رسیدگی به تخلفات موضوع این ماده و صدور حکم به مجازات های انتظامی، هیأت انتظامی بانک ها خواهد بود که مرکب است از نماینده دادستان کل یک نفر نماینده کانون بانک ها و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار به انتخاب شورا. دبیرکل بانک، سمت دادستان هیأت را خواهد داشت.»

پس قانون پولی و بانکی، فقط بانک های متخلف و مدیران آن را مشمول صلاحیت هیأت انتظامی قرار داده است. بنابراین، اشخاص مشمول هیأت انتظامی سابق، تنها مدیران بانک ها (اشخاص حقیقی) و بانک متهم به تخلف (اشخاص حقوقی) بوده اند؛ همین و بس. اما در کمال شگفتی، قانون جدید بانک مرکزی، محدوده صلاحیت قانونی هیأت انتظامی را صرفا محدود به بانک ها یا مدیران (مدیرعامل و اعضای هیأت مدیره و هیأت عامل) بانکی نکرده، بلکه بالعکس، صلاحیت هیأت انتظامی بانک مرکزی را به طرزی بی سابقه، حتی به اشخاص خارج از سیستم بانکی، گسترش داده است؛ بدین ترتیب که قانون مورداشاره، ابتدا پدیده ای به نام «اشخاص تحت نظارت» را خلق و بدین گونه معرفی کرده است: «کلیه مؤسسات اعتباری، صندوق های قرض الحسنه، تعاونی های اعتبار و سایر مؤسسات سپرده پذیر، شرکت های واسپاری (لیزینگ)، صرافی ها، شرکت های مدیریت دارایی های مؤسسات اعتباری، شرکت های اعتبارسنجی ارائه دهنده خدمات به مؤسسات اعتباری و سایر اشخاصی که به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی و ارائه ابزارهای پرداخت اشتغال دارند، در این قانون با عنوان «اشخاص تحت نظارت» یاد می شوند. تشخیص مصادیق، برعهده بانک مرکزی است.»

به این ترتیب، «اشخاص تحت نظارت» شامل اشخاص حقیقی یا حقوقی داخل و بیرون شبکه بانکی کشور شده است. کم مانده تا همه مشتریان بانک ها نیز مشمول صلاحیت هیأت انتظامی بانک مرکزی قرار بگیرند. به موجب بند الف ماده 19 همین قانون، «بانک مرکزی موظف است «اشخاص تحت نظارت» را به اعمال قواعد نرم افزاری و فرآیندهای موردنظر بانک مرکزی در سامانه های داخلی خود مکلف نموده و از این طریق بر عملیات «اشخاص تحت نظارت»، به ویژه مؤسسات اعتباری و نقل وانتقال وجه توسط آنها نظارت کند» و در مرحله بعدی، «اشخاص تحت نظارت» موردنظر همین قانون براساس ماده 22، تحت صلاحیت هیأت انتظامی بانک مرکزی قرار گرفته است: «به منظور رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران و سهامداران مؤثر آنها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها و نیز برای رسیدگی به کلیه اعتراضات مؤسسات اعتباری، از جمله درخصوص تعلیق یا لغو مجوز، تعیین هیأت سرپرستی موقت و گزیر مؤسسه اعتباری و تصمیمات موضوع مواد (۲۷)، (۲۸) و (۲۹) این قانون، هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر در بانک مرکزی تشکیل می شود.» گفتنی است براساس مقررات قانون تجارت، مسئولیت سهامداران شرکت های سهامی، فقط محدود به مبلغ اسمی سهام متعلق به آنهاست. به بیان دیگر، در شرکت های سهامی، سهامداران عمده یا خرده در برابر اقدامات شرکت، مسئولیت ندارند اما در مباحث پولی و بانکی، قانونگذار مصلحت را در آن دیده که سهامداران مؤثر بانک ها، صرافی ها، لیزینگ ها و به طور کلی، اشخاص حقوقی مشمول صلاحیت هیأت انتظامی بانک مرکزی را هم مسئول اقدامات بانک یا مؤسسه اعتباری یا صرافی بداند. بماند که تشخیص «سهامدار مؤثر» و ضوابط و ملاک های قانونی آن، خود مبحثی جداگانه است.

وسعت صلاحیت قانونی هیأت انتظامی بانک مرکزی، این پرسش را مطرح می سازد که آیا بانک مرکزی واقعا امکانات تشکیلاتی و کارشناسی لازم برای پیگیری و رسیدگی به انواع تخلفات «اشخاص تحت نظارت» و صدور حکم قانونی در مورد این تخلفات را دارد؟ قاعدتا پاسخ این پرسش را باید روابط عمومی بانک مرکزی بدهد. شاید شدت علاقه تنظیم کنندگان قانون بانک مرکزی به برخورد با انواع تخلفات و اعمال اقتدار بانک مرکزی در درون و بیرون شبکه بانکی کشور و اعتقاد آنان به موثر و کارا بودن این گونه برخوردهای انتظامی و غیرقضایی، می تواند از جمله عواملی باشد که موجبات وسعت صلاحیت قانونی هیأت انتظامی بانک مرکزی را فراهم آورده است؛ در حالی که این تصور، منطبق با واقعیت نیست. هیأت انتظامی در هیچ کشوری، جایگزین دادگستری و مراجع قضایی نشده است اما به هر تقدیر، قانون، قانون است و ایراد کارشناسی آن، مجوز عدم اجرای قانون نیست. پس هیأت انتظامی بانک مرکزی، وظیفه دارد که به همه تخلفات «اشخاص تحت نظارت» و منجمله اشخاصی که به ارائه خدمات بانکی و ارائه ابزارهای پرداخت اشتغال دارند، رسیدگی کند و صدور رأی قانونی نماید، هرچند در مقام اجرا شاید لازمه این کار، تبدیل بانک مرکزی به نوعی دادگستری باشد اما با توجه به تجارب اجرایی، بعید می دانم که هیأت انتظامی بانک مرکزی، امکان و فرصت رسیدگی دقیق و منطبق با موازین قانونی به انواع تخلفات همه «اشخاص تحت نظارت» را در این حد وسیع داشته باشد. امیدوارم که هیأت انتظامی در این مسیر موفق باشد اما توجه به این نکته، ضروری است که از نظر مبانی حقوقی، لازمه یک قانون مناسب، امکان اجرای کامل آن است. قانونی که پذیرش اجتماعی نداشته باشد و یا امکان اجرای آن موجود نباشد، عملا اجرایی نخواهد شد. پس قبل از تهیه پیش نویس هر قانون، ضرورت دارد که امکان اجرای عملی آن کاملا بررسی کارشناسی شود. بدین لحاظ، بعید می دانم که قبل از تصویب قانون مورد بحث (قانون بانک مرکزی و هیأت انتظامی)، امکان سنجی اجرای آن از مجاری معتبر، صورت گرفته باشد.

به عقیده نگارنده، هیأت انتظامی بدوی بانک مرکزی در نهایت، یک محکمه اداری است و نه یک مرجع قضایی وابسته به قوه قضائیه. تجدیدنظرخواهی از رأی هیأت تجدیدنظر انتظامی نیز آیین ویژه خود را دارد. براساس ماده 22 قانون بانک مرکزی، «آرای هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی، ظرف 10 روز از تاریخ ابلاغ، انحصارا در شعبه قضائی ویژه ای که در دیوان عدالت اداری توسط رئیس قوه قضائیه به ترتیب زیر ایجاد می شود، قابل تجدیدنظرخواهی است.» قانون همچنین تاکید دارد که «شعبه قضائی موضوع این بند صرفاً به تقاضاهای تجدیدنظرخواهی از آرای هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی رسیدگی می کند و موظف است رسیدگی به تقاضاهای واصله را به فوریت انجام دهد. آرای شعبه قضائی موضوع این بند، قابل تجدیدنظرخواهی، ابطال، توقف، فرجام خواهی و رسیدگی مجدد، در هیچ مرجع دیگری (به جز اعمال ماده ۴۷۷) نمی باشد.» اینکه آیا شعبات دیوان عدالت که صلاحیت رسیدگی تجدیدنظرخواهی از آرای هیأت انتظامی بانک مرکزی را دارند، از نظر مبانی حقوقی یک محکمه اختصاصی قضایی هست یا یک محکمه تخصصی قضایی، خود موضوع بحثی دیگر است. با این حال، اشخاص حقیقی یا حقوقی داخل یا بیرون شبکه بانکی کشور که مشمول صلاحیت قانونی هیأت انتظامی بانک مرکزی هستند، بسیارند؛ بنابراین بانک مرکزی ناچار است که تشکیلاتی عریض وطویل برای هیأت انتظامی راه اندازی کند تا به همه تخلفات بانکی و پولی «اشخاص تحت نظارت»، رسیدگی و صدور رأی نماید.

هیأت انتظامی بانک ها در سایر کشورها    

رویه و ساختار هیأت انتظامی بانک ها در کشورهای مختلف، متفاوت است. براساس بررسی به عمل آمده، بیشتر کشورها، رویه های مشابهی برای رسیدگی به تخلفات بانک ها و نظارت بر مؤسسات مالی دارند، اما به طور کلی، از حیث وابستگی هیأت انتظامی به بانک مرکزی، دو ساختار متفاوت در کشورها وجود دارد:

اول؛ هیأت انتظامی وابسته و تحت مدیریت بانک مرکزی، نظیر ایران که هیأت انتظامی به طور کامل زیر نظر بانک مرکزی، فعالیت می کند و مدیریت می شود. ولی در مرحله تجدیدنظر، قوه قضائیه (از طریق دیوان عدالت) نیز بر این امر مداخله دارد. نظارت بانکی در افغانستان برعهده بخش نظارت امور مالی بانک مرکزی است. این بخش، شامل سه معاونت است: معاونت نظارت عمومی، معاونت خدمات مقرراتی و معاونت بانکداری اسلامی. همچنین هیأت نظارت شرعی، یک نهاد مستقل زیر نظر بانک مرکزی است که وظیفه نظارت شرعی بر محصولات و خدمات نهادهای مالی و بانک ها را برعهده دارد. تمام بانک ها براساس یک برنامه مشخص، تحت نظارت معاونت نظارت عمومی بانک مرکزی قرار دارند و این معاونت به هر یک از بانک ها براساس نتایج ارزیابی های خود، نمره ای بین یک تا پنج اختصاص می دهد. در افغانستان، بانک مرکزی (بانک مرکزی افغانستان) و وزارت مالیه معمولاً نقش های کلیدی در تنظیم و نظارت دارند.

دوم؛ هیأت انتظامی غیروابسته به بانک مرکزی، نظیر آلمان که نظارت بانکی در این کشور به صورت یکپارچه توسط نهاد بافین (مقام ناظر بازار مالی) به عنوان یک سازمان مستقل از بانک مرکزی این کشور انجام می شود. «BaFin» مخفف «Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht» است. نهاد بافین، زیر نظر وزارت مالی آلمان اداره می شود و هماهنگی میان بافین و بانک مرکزی از طریق یک تفاهم نامه و یک دستورالعمل نظارتِ هماهنگ ایجاد می گردد. در ساختار نظارت مالی در کشور انگلستان نیز سه سازمان اداره هدایت مالی، اداره نظارت احتیاطی و کمیته سیاست مالی، نقش دارند. اداره نظارت احتیاطی و کمیته سیاست مالی، هر دو زیرمجموعه بانک مرکزی انگلستان (BANK OF ENGLAND) هستند و مستقیما باید به مجلس و وزارت خزانه داری، پاسخگو باشند، اما نظارت  بانکی در ژاپن توسط آژانس خدمات مالی با همکاری بانک مرکزی انجام می پذیرد و همکاری و هماهنگی میان نهادهای مورد اشاره از طریق برگزاری جلسات مختلف میان آنها برقرار می شود. آژانس خدمات مالی، یک سازمان دولتی زیر نظر دفتر نخست وزیری است. نکته مهم این است که در ژاپن، مسئولیت رسیدگی به تخلفات بانکی به شکل ترکیبی بین سه سطح انجام می شود:

* سازمان های نظارتی دولتی که چارچوب قانونی و مقررات را تعیین می کنند و ممکن است شکایات یا تخلفات بزرگ را به دادگاه ها ارجاع دهند.

* سازمان های ناظر مالی؛ مانند سازمان های مربوط به نظارت بر بانک ها و مؤسسات مالی که رسیدگی به تخلفات را در سطح حرفه ای بانک ها انجام می دهند.

* هیأت های انضباطی داخلی بانک ها که وظیفه رسیدگی به تخلفات داخلی کارکنان را دارند و در چارچوب مقررات داخلی بانک ها اقدام می کنند.

در کشور آمریکا نیز رسـیدگی به تخلفات مؤسسات مالی و بانک ها در چندین سطح انجام می شود و غالباً بین نهادهای فدرال و ایالتی، تفکیک می شود. نهادهای فدرال کلیدی: Federal Reserve (برای بانک های عضو)، Office of the Comptroller of the Currency (OCC) برای بانک های ملی، Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) برای بانک های تحت پوشش بیمه سپرده و Securities and Exchange Commission (SEC) برای مسائل بازار سرمایه. همچنین در اتحادیه اروپا، نظارت بر مؤسسات بانکی معمولاً در دو سطح انجام می شود: سطح ملی و سطح سراسری. در سطح ملی، هر کشور عضو دارای نهادهای نظارتی ملی است؛ مثلاً در آلمان «BaFin» و در فرانسه «ACPR» به تخلفات بانک ها رسیدگی می کنند. در سطح سراسری نیز نهادهای نظارتی اروپا مانند European Supervisory Authorities (ESMA برای بازار سرمایه، ESRB برای ثبات مالی، EBA برای بانک ها) وجود دارند که چارچوب های قانونی و هماهنگی بین کشوری را تنظیم می کنند. البته تخلفات مدیریتی، نقشه های مربوط به صدور/وقف مجوز و اعتراض به تصمیمات نظارتی معمولاً از طریق مراجع داخلی کشورها و در برخی موارد از طریق مکانیزم های حل اختلاف اتحادیه ای یا دادگاه های ملی، پیگیری می شود.

بانک مرکزی شبه دادگستری می شود؟

در صنعت بانکداری، برخورد با تخلفات بانک ها و موسسات اعتباری و مدیران متهم به تخلف، امری بسیار ضروری است. نمی توان بانک ها و مؤسسات اعتباری را بدون نظارت قانونی، رها کرد و در برابر اقدامات منفی آنها، بی تفاوت بود. بر همین اساس، کسی منکر ضرورت رسیدگی انتظامی به تخلفات بانک ها و مدیران آن نیست. نظارت سازمان یافته و برخورد انتظامی در صورت رسیدگی دقیق و قانونی، قطعا نظم بخشی امور بانکی و امور بین بانکی کشور را در پی خواهد داشت. اما در این زمینه باید به این نکته اساسی، توجه داشت که «هیأت انتظامی» در هیچ کشوری نمی تواند جایگزین مراجع قضایی باشد. برخورد با تخلفات بانکی، آداب و اصول خاص خود را دارد و در این مهم نباید صلاحیت های ذاتی قوه قضائیه و مراجع قضایی برای رسیدگی به جرائم مالی، نادیده گرفته شود. به بیان دیگر، نمی توان همه اشخاص حقیقی یا حقوقی که به نحوی با سیستم بانکی کشور، سروکار دارند را مشمول صلاحیت هیأت انتظامی قرار داد. با توجه به این موضوع از نظر مبانی حقوقی در ماده 22 قانون بانک مرکزی، نوعی افراط غیرقابل توجیه در قانونگذاری و بسط صلاحیت هیأت انتظامی، موج می زند. در این قانون، بین تخلف انتظامی و اعمال مجرمانه، تفکیک روشن و شفافی انجام نشده است و این پرسش را مطرح می کند که آیا در اقدامات مالی مجرمانه «اشخاص تحت نظارت»، رسیدگی مراجع قضایی، اولویت دارد یا رسیدگی هیأت انتظامی بانک مرکزی؟

بر این اساس، تصور می کنم برای تشکیل هیأت انتظامی بانک مرکزی، نیازی به تبدیل بانک مرکزی به یک تشکیلات شبه دادگستری نیست؛ ضمن آنکه برخلاف مقررات قانون پولی و بانکی کشور، حذف عضویت نماینده بانک های خصوصی در هیأت انتظامی بانک مرکزی، توجیه منطقی ندارد. افزون بر آن، با توجه به اینکه در ساختار جدید قانون، هیأت انتظامی بانک مرکزی کاملا وابسته و تحت مدیریت بانک مرکزی است؛ لذا ضروری بود که ترکیب اعضای صاحب رأی این نهاد، مستقل از بانک مرکزی باشد تا بتوانند آزادانه و مستقل رأی دهند و بانک مرکزی، هم دادستان و هم شاکی و هم محکمه نباشد. بدین جهت، ایراد از قانون بانک مرکزی است. نقص اساسی ماده 22 قانون بانک مرکزی، همین مطلب است. نقص قانون را هم باید با اصلاح قانون بانک مرکزی، برطرف کرد اما نقص کارشناسی قانون، مجوز عدم اجرای آن نیست. در هر صورت، مهار تورم و کمک به حفظ و ارتقای ارزش پول ملی، از جمله مهمترین وظایف قانونی بانک مرکزی است. بنابراین درگیر کردن بانک مرکزی در رسیدگی به تخلفات ریز و درشت همه افراد داخل و خارج از شبکه بانکی با این وسعت و تبدیل بانک مرکزی به یک شبه دادگستری، بانک مرکزی را عملا از اهداف و رسالت قانونی اش، دور خواهد ساخت.