نو کردن کهنه

در آخرین روزهای مرداد، بانک مرکزی از آغاز فرآیند تخصصی شدن بانک ها، خبر داد و اعلام کرد «هیأت عالی بانک مرکزی در سی و ششمین جلسه خود، دستورالعمل تاسیس، فعالیت نحوه اداره و نظارت بر موسسات اعتباری را تصویب کرد. با تصویب این دستورالعمل، فرآیند تفکیک بانک ها به موسسات اعتباری جامع، تجاری، تخصصی، قرض الحسنه، توسعه ای و موسسات پس انداز و تسهیلات مسکن، آغاز می شود.» آیا از نظر مبانی حقوقی، قانون مورد استناد بانک مرکزی (ماده 9 برنامه هفتم)، ناظر به بانک ها و موسسات اعتباری موجود است و به استناد این قانون یا سایر قوانین ذی ربط می توان بانک ها و موسسات اعتباری فعلی را ناچار ساخت که با صرف هزینه فراوان، اساسنامه و ساختار سازمانی خود را براساس تشخیص بانک مرکزی، تغییر دهند و مثلا بانک تخصصی یا توسعه ای شوند؟ یا آنکه در تفسیر قانون باید بین مباحث نظارتی و حکم قانون، تفاوت قائل شد؟ عموما مردم چه انتظاری از بانک ها دارند و برمبنای سیاست بانک مرکزی چه انتظاری باید از بانک ها داشته باشند؟

اساتید حقوق از همان ابتدا به ما آموخته اند که «اثر قانون، نسبت به آتیه است و قانون، جز در موارد استثنایی، نسبت به ماقبل، اثری ندارد.» اما صرف نظر از این قاعده حقوقی، واقعیت آن است که نیازهای مردم به خدمات بانکی، بسیار گسترده است. گشودن حساب بانکی و سپرده گذاری، شاید ساده ترین عملیات بانکی موردنیاز مردم باشد، اما گرفتن انواع مختلف تسهیلات، تعهدات و اعتبارات بانکی، پس انداز، مشارکت و سرمایه گذاری نزد بانک ها، فرآیندی پیچیده دارد. پس از نظر رفاه عمومی، بانک های همه کاره یا آنچه که در ادبیات بانکی جدید، «بانک جامع» نامیده می شود، بیشتر به کار مردم می آید تا بانک های تخصصی که درست همانند موسسات اعتباری غیربانکی در عملیات بانکی محدود می شوند و فقط مجاز هستند عملیات بانکی محدود و تخصصی انجام دهند و بخشی از نیازهای بانکی مردم را تامین کنند. اساسا تفاوت بنیانی «موسسه اعتباری» و «بانک»، بیشتر در محدودیت عملیات بانکی است. اصطلاح «سوپرمارکت مالی» یعنی یک بانک و موسسه مالی باید مشابه سوپرمارکت باشد تا مردم بدون سرگردانی و این بانک و آن بانک رفتن به راحتی بتوانند خدمات بانکی موردنیاز خود را فقط از یک شعبه بانک تامین نمایند؛ در حالی که فعالیت بانک های تخصصی فقط محدود به حوزه تخصصی آنهاست؛ مثلا نمی توان از بانک صنعت و معدن، تسهیلات تجاری گرفت یا از بانک مسکن و کشاورزی، تسهیلات خرید اتومبیل دریافت کرد.

حال طبق اطلاعیه بانک مرکزی، «فرآیند تفکیک بانک ها به موسسات اعتباری جامع، تجاری، تخصصی، قرض الحسنه، توسعه ای و موسسات پس انداز و تسهیلات مسکن، آغاز می شود.» با توجه به آنکه در حال حاضر، همه بانک های تخصصی و تجاری (به جز بانک های توسعه ای که بنیان آن در اوایل انقلاب فرو ریخت) در مناطق مختلف کشور دایر است، به نظر می رسد جنبه تبلیغی این مصوبه بر جنبه های کاربردی آن، غلبه دارد اما در هر صورت، بانک مرکزی وظیفه دارد قانون را اجرا کند.

جریان تقسیم بندی بانک ها چه زمانی شروع شد؟

تفکیک بانک ها به بانک های تخصصی و غیرتخصصی، اصلا ایده تازه و دست اولی نیست. شاید نخستین بار اصطلاح «بانک تخصصی» در بند یک ماده ۶۵ قانون بانکی و پولی (مصوب 1339) آمده است؛ آنجا که قانون در تبیین عملیات مجاز بانک های تخصصی، می گوید: «در مورد بانک های تخصصی، انجام عملیاتی سوای آنچه که در اساسنامه آنها ذکر شده است.» همچنین براساس بند 3 ماده 14 قانون پولی و بانکی کشور (مصوب 1351)، «تعیین نسبت و نرخ بهره سپرده قانونی بانک ها نزد بانک مرکزی ایران که ممکن است بر حسب ترکیب و نوع فعالیت بانک ها، نسبت های متفاوتی برای آن تعیین گردد» از جمله اختیارات بانک مرکزی، تعیین شده است. بنابراین ایده تقسیم بانک ها به بانک های تخصصی و غیرتخصصی در نظام بانکی ایران حداقل از سال 1339 شروع شده و تازه نیست. در بانکداری قبل از انقلاب، بانک ها و موسسات مالی از حیث مالکیت به دو دسته بانک های خصوصی و دولتی، تقسیم می شدند. نخستین بانک خصوصی ایران، «بانک بازرگانی ایران» نام داشت که به شکل شرکت سهامی عام تاسیس شد. تا اواسط سال 1331، پنج بانک خصوصی دیگر به نام های عمران، صادرات، تهران، بیمه بازرگانی و پارس، تاسیس شدند. بانک اعتبارات صنعتی، توسعه صنعتی و معدنی ایران، توسعه و سرمایه گذاری ایران، از جمله بانک های توسعه‎ ی فعال در قبل از انقلاب بوده اند که بعضا متوقف یا در بانک صنعت و معدن ادغام شده و به تاریخ بانکداری پیوسته‎اند. هرچند بانک صنعت و معدن به جای تبدیل شدن به بانک توسعه ای با تشکیل شعب در دهه 80 به یک بانک تخصصی شبه تجاری، تبدیل شده است.

در ادامه این سیر تاریخی در چهار دهه قبل، آن زمان که نسل جوان آن دوره، دولتی کردن همه امور کشور را راهکار اصلی حل مشکلات اقتصادی کشور می دانستند و این تفکر بیشتر از تفکرات سوسیالیستی و چپ گرایانه رایج در اوایل انقلاب نشأت می گرفت، شورای انقلاب نیز به ملی کردن همه بانک های دولتی و خصوصی، رأی داد و همانند قانون به شدت چپ گرایانه موسوم به « قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران» که در آن زمان، ساختار صنایع را بهم ریخت، قانون ملی شدن بانک ها نیز در خردادماه 1358 به تصویب شورای انقلاب رسید. به یکباره همه بانک های دولتی و خصوصی، ملی شدند و بخش غیردولتی از فعالیت بانکداری محروم گشت. جالب آنکه در متن قانون مورداشاره، در باب دلایل توجیهی ملی کردن بانک ها، گفته شده است: «برای حفظ حقوق و سرمایه های ملی و به کار انداختن چرخ های تولیدی کشور و تضمین سپرده ها و پس اندازهای مردم در بانک ها ضمن قبول اصل مالکیت مشروع مشروط و با توجه به نحوه تحصیل درآمد بانک ها و انتقال غیرمشروع سرمایه ها به خارج؛ نقش اساسی بانک ها در اقتصاد کشور و ارتباط طبیعی اقتصاد کشور با مؤسسات بانکی؛ مدیون بودن بانک ها به دولت و احتیاج آنها به سرپرستی دولت؛ لزوم هماهنگی فعالیت بانک ها با سایر سازمان های کشور و لزوم سوق دادن فعالیت در جهت اداری و انتفاعی اسلامی، از تاریخ تصویب این قانون کلیه بانک ها ملی اعلام می گردد و دولت مکلف است بلافاصله نسبت به تعیین مدیران بانک ها اقدام نماید.»

دولتی کردن بانک ها اما نتوانست چرخ های تولید و صنعت کشور را آنچنان که باید و شاید به حرکت درآورد و این قانون، صحنه بانکداری ایران را برای تکتازی بانک های کاملا دولتی آماده کرد. در ادامه این قانونگذاری، دولت وقت هم از قافله دولتی کردن امور کشور، دور نماند و برای به دست گرفتن کنترل کامل همه بانک ها در مهرماه 1358، «لایحه قانونی اداره امور بانک ها» را به شورای انقلاب ارائه داد که تصویب شد و برای اولین بار پس از انقلاب، موضوع گروه بندی بانک ها به تخصصی و تجاری مطرح شد. ماده 17 و 18 از قسمت ششم لایحه قانونی مورد بحث، می گوید: «مجمع عمومی بانک ها می تواند نسبت به گروه بندی و ادغام بانک ها، اعم از بانک های تخصصی و تجاری و همچنین تأسیس بانک های جدید بر حسب ضرورت اقدام نماید. مجموع سهام بانک های ادغام شده سرمایه بانک جدید را تشکیل می دهد. سهام بانک های ادغام شده پس از محاسبات فنی و حقوقی به سهام بانک جدید تبدیل خواهد شد.»

حاصل اجرای این قانون، ادغام همه بانک های خصوصی و دولتی و تولد بانک ملت، تجارت، صنعت و معدن، کشاورزی و... بود و همچنین موجب از بین رفتن بانک های توسعه‎ای و دولتی شدن همه بانک ها شد. در دهه 60، ایده تقسیم بندی بانک ها بیشتر از این فکر اقتصادی نشأت می گرفت که دولت با مدیریت تام و تمام بر همه بانک های کشور می تواند پرداخت تسهیلات بانکی را مدیریت کند و مثلا بانک کشاورزی را مسئول ارائه خدمات بانکی به کشاورزان و بانک صنعت و معدن را مسئول پرداخت تسهیلات و اعتبارات بانکی به صنعتگران قرار دهد. طبعا با اجرای این نوع بانکداری، نرخ سود بانکی نیز چندنرخی و بین بخش های مختلف صنعتی، کشاورزی و خدماتی تقسیم شد که براساس سیاست های بانکی و اعتباری بانک مرکزی در آن زمان، هر یک از این بخش ها نرخ سود مخصوص به خود را داشت. در واقع، چندنرخی بودن سود تسهیلات بانکی، رواج داشت و هر بخش، امتیاز ویژه خود را از نرخ سود بانکی می گرفت. بنابراین اولین تاثیر تفکیک بانک ها، ایجاد فضای چندنرخی در سود تسهیلات بانکی است که خود منشأ رانت بانکی است.

اجرای این لایحه، موجب پیدایش بانک های تجاری و تخصصی، نظیر بانک کشاورزی، بانک صنعت و معدن، بانک تجارت و بانک ملت شد. با این همه، چند سال قبل، همین بانک های ملی شده (البته به جز چند بانک) نیز براساس ابلاغیه مورخ 1384/03/01 مقام معظم رهبری درخصوص سیاست های کلی توسعه بخش های غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی مجددا به بخش غیردولتی واگذار شد و بدین ترتیب، دولت با قانون ملی شدن بانک ها خداحافظی کرد. البته در آن دوران، بحثی از بانک های قرض الحسنه نبود؛ زیرا تجهیز منابع بانک ها با سپرده های قرض الحسنه، جزئی از عملیات بانکی بدون ربا بود. در قانون عملیات بانکی بدون ربا، «ایجاد تسهیلات لازم جهت گسترش تعاون عمومی و قرض الحسنه از طریق جذب و جلب وجوه آزاد و اندوخته ها و پس اندازها و سپرده ها و بسیج و تجهیز آنها در جهت تأمین شرایط و امکانات کار و سرمایه گذاری به منظور اجرای بند 2 و 9 اصل چهل و سوم قانون اساسی» از جمله اهداف نظام بانکی معرفی شده بود. به همین جهت در ماده 14 این قانون، مقرر شد: «بانک ها موظفند جهت تحقق اهداف بندهای 2 و 9 اصل 43 قانون اساسی، بخشی از منابع خود را از طریق قرض الحسنه به متقاضیان اختصاص دهند. آیین نامه اجرایی این ماده توسط بانک مرکزی تهیه و به تصویب هیأت دولت می رسد.»

اکنون چند دهه از تفکیک بانک ها به بانک های تخصصی و غیرتخصصی گذشته است. با این حال، مجلس در بند الف ماده 9 قانون برنامه هفتم، تصویب کرده است: «بانک مرکزی مکلف است در چارچوب قوانین تا پایان سال اول برنامه، دستورالعمل تأسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر مؤسسات اعتباری را به تفکیک انواع، مشتمل بر جامع، تجاری، تخصصی، پس انداز و تسهیلات مسکن، توسعه ای و قرض الحسنه، متناسب با ماهیت و مقتضیات خاص هر یک تهیه و پس از تصویب در هیأت عالی بانک مرکزی، ابلاغ نماید.» بنابراین با این سیر تاریخی، طرح مجدد موضوع تفکیک بانک ها در برنامه هفتم، ایده جدیدی نیست و در واقع، تکرار تجربه اوایل انقلاب و فکری نسبتا کهنه و غیرمتناسب با بانکداری مدرن امروز است.

به هر حال بانک مرکزی در حال اجرای تکلیف قانونی است و در اطلاعیه اخیر خود گفته است: «... هیأت عالی بانک مرکزی در سی و ششمین جلسه مورخ 1404/05/14 دستورالعمل تأسیس، فعالیت نحوه اداره و نظارت بر مؤسسات اعتباری را تصویب کرد. با تصویب این دستورالعمل فرآیند تفکیک بانک ها به موسسات اعتباری جامع، تجاری، تخصصی، قرض الحسنه، توسعه ای و مؤسسات پس انداز و تسهیلات مسکن آغاز می شود...» بدین جهت مناسب است 

مصوبه جدید بانک مرکزی در بوته نقد و بررسی

دستورالعمل مورد بحث مجموعا در 90 ماده تنظیم شده است. بند 21 مصوبه بانک مرکزی، موسسه اعتباری را اینطور تعریف کرده است: «اشخاص حقوقی که با مجوز بانک مرکزی یا به موجب قانون تحت عنوان بانک یا موسسه اعتباری به انجام عملیات بانکی مبادرت می کنند.» در اینجا شاید بتوان از اطلاق واژه «موسسه اعتباری» و غیرمقید بودن آن، عمومیت آن را استنباط کرد، اما در هیچ کدام از 90 ماده این دستورالعمل، مقررات صریحی راجع به اینکه این دستورالعمل شامل بانک ها و موسسات فعلی می شود یا نه، پیدا نمی کنید. لذا براساس قاعده حقوقی «اثر قانون، نسبت به آتیه است»، اگر دستورالعمل بانک مرکزی را قانون به مفهوم عام بدانیم، این دستورالعمل قاعدتا ناظر به بانک ها و موسسات اعتباری است که پس از تصویب آن، تقاضای صدور مجوز تاسیس و فعالیت می کنند و شامل بانک ها و موسسات اعتباری مجاز فعلی نمی شود. فحوای بند الف ماده 9 قانون برنامه هفتم نیز چنین استنباطی را تایید می کند: «بانک مرکزی مکلف است در چارچوب قوانین تا پایان سال اول برنامه، دستورالعمل تأسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر مؤسسات اعتباری را به تفکیک انواع، مشتمل بر جامع، تجاری، تخصصی، پس انداز و تسهیلات مسکن، توسعه ای و قرض الحسنه، متناسب با ماهیت و مقتضیات خاص هر یک تهیه و پس از تصویب در هیأت عالی بانک مرکزی، ابلاغ نماید.» به گفته یکی از کارشناسان بانکی، در این زمینه باید بین وظایف نظارتی بانک مرکزی و وظایف حاکمیتی آن، تفکیک قائل شد. در مجموع، این موضوع از چند جنبه، قابل بررسی است:

اول؛ به گفته یکی از پژوهشگران اقتصادی، «در چند دهه اخیر، نظام بانکی در بسیاری از کشورهای توسعه یافته و نوظهور، دگرگونی عمیقی را تجربه کرده است؛ تحولاتی که از دل بحران های مالی، رقابت فزاینده، تغییرات فناورانه و دگرگونی نیازهای مشتریان سر برآورد و منجر به شکل گیری مدل هایی نوین در بانکداری شد. یکی از مهمترین این تحولات، عبور از بانک های تخصصی (Specialized Banks) به سوی بانک های جامع (Universal Banks) بوده است. در مدل بانک تخصصی، هر مؤسسه مالی، مأموریتی محدود و متمرکز بر یک حوزه خاص مانند کشاورزی، صنعت یا صادرات برعهده دارد. این الگو در دهه های میانی قرن بیستم، به ویژه در کشورهای درحال توسعه، به عنوان ابزاری برای هدایت اعتبارات و حمایت از بخش های اولویت دار اقتصادی مطرح شد.» بنابراین تفکیک بانک ها به موسسات اعتباری جامع، تجاری، تخصصی، قرض الحسنه، توسعه ای و مؤسسات پس انداز و تسهیلات مسکن، فکری تازه نیست و به استناد قوانین مورداشاره، تکرار تجربه آزموده سال های اول انقلاب است. فعلا بحث درخصوص موفقیت این تجربه آزموده نیست، اما اینکه این ایده مجددا به عنوان برنامه جدید در برنامه هفتم مطرح می شود، جای شگفتی دارد.

دوم؛ فحوای عبارت بند الف ماده 9 برنامه هفتم، ناظر به آینده است؛ یعنی بانک ها و موسسات اعتباری که بعد از تصویب این قانون، مجوز فعالیت و تاسیس می گیرند. مصوبه بانک مرکزی نیز غالبا شرایط تاسیس و صدور مجوز تاسیس و فعالیت بانک ها و موسسات اعتباری را بیان می کند. مصوبه جدید صراحتا بانک ها و موسسات اعتباری مجاز فعلی را مشمول ندانسته است. نام مصوبه 90 ماده ای بانک مرکزی، «دستورالعمل تأسیس، فعالیت نحوه اداره و نظارت بر مؤسسات اعتباری» است که تقریبا تمامی مواد آن، ناظر به شرایط قانونی تاسیس انواع بانک هاست. در هیچ کدام از مواد دستورالعمل مورداشاره، صراحتا حکم به شمول این دستورالعمل بر بانک ها و موسسات اعتباری نشده است. پس مستند یا مستندات قانونی ابلاغ مصوبه مورداشاره به شبکه بانکی کشور جهت اجرا چیست؟

سوم؛ از نظر ماهیت حقوقی تبدیل و تفکیک بانک ها و موسسات اعتباری فعلی به یکی از اقسام موسسات اعتباری جامع، تجاری، تخصصی، قرض الحسنه، توسعه ای و مؤسسات پس انداز و تسهیلات مسکن، مرتبط با حقوق سهامداران بانک هاست. اگر دولت به عنوان سهامدار اصلی، با تغییر کارکرد یا عملکرد بانک های دولتی موافقت نماید، بحثی نیست؛ زیرا دولت، مالک و سهامدار عمده این بانک ها (به جز بانک های خصولتی) است. ضمنا بانک های دولتی که اساسنامه آنها مصوب مجلس است، برای تغییر اساسنامه نیاز به مصوبه مجلس خواهند داشت، اما در مورد بانک های خصوصی، این موضوع متفاوت خواهد بود؛ زیرا آنها سال ها قبل، مجوز تاسیس و فعالیت خود را به عنوان یک بانک که مجاز به انجام کلیه عملیات و خدمات بانکی است را از بانک مرکزی گرفته اند و این امتیازات (نامحدود بودن عملیات و خدمات بانکی یا نوع کارکرد) جزو حقوق مکتسبه سهامداران بانک شده است. بنابراین از نظر مبانی حقوقی نمی توان صرفا با مصوبه بانک مرکزی و بدون اصلاح قانون برنامه هفتم، آنان را ناچار ساخت که با صرف هزینه، ساختار سازمانی و اساسنامه خود را تغییر دهند، اما اگر یک بانک خود متقاضی تبدیل به بانک قرض الحسنه یا بانک تخصصی و تجاری است، بستگی به موافقت بانک مرکزی دارد. گذشته از آن، هر بانک تخصصی، بافت کارشناسی و ساختار سازمانی مخصوص به خود را نیاز دارد که فراهم کردن آن برای بانک های فعلی، هزینه ساز خواهد بود، اما از حیث نظارتی می توان گفت که بانک مرکزی به عنوان ناظر قانونی بانک ها می تواند محدوده عملیاتی هر بانک را در چارچوب قانون مشخص کند. ولی این موضوع، ربطی به تخصصی کردن الزامی بانک ندارد.

چهارم؛ بانک یک موسسه اقتصادی است که قانونا مجاز به انجام انواع خدمات و سرویس های بانکی، جز در موارد منع قانونی است. تفاوت بانک و موسسه اعتباری نیز در همین است؛ زیرا قانون پولی و بانکی (مصوب 1351)، موسسه اعتباری غیربانکی را اینطور تعریف کرده است: «مؤسسات اعتباری غیربانکی مؤسساتی هستند که در عنوان خود از نام بانک استفاده نمی کنند ولی به تشخیص بانک مرکزی ایران، واسطه بین عرضه کنندگان و متقاضیان وجوه و اعتبار می باشند و عملیات آنها در حجم و نحوه توزیع اعتبارات مؤثر است.» نتیجه آنکه با طرح تبدیل بانک به بانک تخصصی، سطح عملیات یک بانک تمام عیار به موسسه اعتباری غیربانکی کاهش پیدا خواهد کرد. ضمنا در مصوبه بانک مرکزی، شرط لازم برای تاسیس بانک جامع، آن است که نسبت کفایت سرمایه آن حداقل معادل 13 درصد باشد. در حال حاضر، چند درصد بانک های دولتی یا خصوصی فعلی از این کفایت سرمایه برخوردار هستند؟

پنجم؛ بانک های توسعه ای بیشتر وابسته به دولت هستند. بنابراین نیاز به صرف هزینه و ایجاد یک بانک دولتی جدید نیست. تشکیلات دولتی را نباید عریض و طویل کرد. می توان با اصلاح اساسنامه بانک دولتی صنعت و معدن به این هدف رسید.

ششم؛ به طور کلی، اجرای این طرح به نفع مردم و نظام بانکی است؟ با توجه به تجارب بانکی حاصل از اجرای «لایحه قانونی اداره امور بانک ها»، تصور نمی کنم تکرار مجدد این طرح، تغییری اساسی در ارائه خدمات بانکی به مردم ایجاد کند. امروزه مردم انتظار دارند که بانک ها از حیث ارائه خدمات و عملیات بانکی، «سوپرمارکت مالی» باشند تا بتواند کم و بیش همه نیازهای بانکی مردم را تامین نماید. بنابراین اینکه مردم را برای استفاده از خدمات بانکی، بین این بانک و آن بانک سرگردان کنیم، فکری پسندیده نیست. تفکیک بانک ها به بانک های تخصصی و بانک جامع، مربوط به دنیای بانکداری مخصوص دهه اول انقلاب است که سیاست تسهیلاتی بانک ها، توزیع تسهیلات بین بخش های مختلف با نرخ سودهای متفاوت بود. بانکداری مدرن، «سوپرمارکت مالی» را به مردم ارائه می‎دهد. بنابراین ماده 9 برنامه هفتم، فکری نو و تازه در بر ندارد. برنامه های کهنه و آزموده در حوزه بانکی را نباید «نو» و تکرار بی حاصل کرد.