خصوصی سازی ناکام

توقف واگذاری خودروسازان، آخرین پرده از وضعیت ناکام خصوصی سازی در اقتصاد ایران است. ماجرا از صبح یکشنبه با انتشار نامه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا به شرکت های ایران خودرو و سایپا در سامانه کدال آغاز شد؛ نامه ای با برچسب «فوق محرمانه» با این مضمون که تا اطلاع ثانوی، هرگونه تغییر و تحول و واگذاری در ترکیب سهام خودروسازان ممنوع است. انتشار این نامه و حواشی آن، تاثیر قابل توجهی بر بازار سرمایه گذاشت و منجر به ریزش شاخص کل بورس تهران شد که تحلیلگران بورسی از آن با عنوان «شوک خودرویی به بازار سرمایه» یاد کرده اند. واکنش های منفی کارشناسان و فعالان اقتصادی به این موضوع، نشان می دهد که مسیر نهادینه شدن سیاستگذاری اقتصادی در ایران همچنان پر از سنگلاخ و دست انداز است و واگذاری امور به بخش خصوصی هنوز از سطح شعار و حرف، فراتر نرفته است.

نکته جالب آنکه چند روز پیش، ایران در آخرین گزارش بنیاد هریتیج همچنان در زمره کشورهای با کمترین آزادی اقتصادی قرار گرفته و با کسب نمره 42.5 از 100 در شاخص آزادی اقتصادی، در رتبه 169 از بین 184 کشور جهان ایستاده است. بدترین امتیاز ایران در سال 2025 در مولفه های «آزادی سرمایه گذاری»، «آزادی مالی» و «تمامیت دولت» به دست آمده که به کنترل های ارزی، مداخله دولت در سازوکار بازار و ضعف نظام قضایی کشور برمی گردد؛ همان حلقه مفقوده ای که اثرات آن را این روزها در چالش های واگذاری خودروسازان به بخش خصوصی می بینیم. کسب رتبه 169 از بین 184 کشور و حضور چندین ساله در جمع اقتصادهای «سرکوب شده» جهان به خوبی تداوم وضعیت نامطلوب اقتصادی و موقعیت شکننده و ناپایدار کسب وکارها در ایران را نشان می دهد.

11 درصد واگذاری ها به بخش خصوصی رسید

با اینکه دقیقا 20 سال از تصویب قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی در سال 1384 می گذرد، اما خصوصی سازی در ایران همچنان با موانع جدی مواجه است و بخش عمده ای از ناترازی های فعلی (ناترازی انرژی، ناترازی بانک ها، ناترازی بودجه و...) به همین ساختار دولتی اقتصاد ایران برمی گردد. طبق آمارها، بیش از 80 درصد اقتصاد ایران همچنان در اختیار دولت یا نهادهای دولتی است و از جمع واگذاری های دو دهه اخیر، تنها 11 درصد واگذاری ها به بخش خصوصی واقعی رسیده است. متاسفانه در اغلب موارد به جای واگذاری واقعی به بخش خصوصی، واگذاری ها به نهادهای شبه دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی اتفاق افتاده که عملا به شکست خصوصی سازی، بازتولید اقتصاد دولتی و شکل گیری اقتصاد خصولتی انجامیده است. بدین ترتیب، واگذاری بنگاه های دولتی به جای آنکه به بخش خصوصی واقعی برسد و موتور محرک رشد اقتصادی باشد، به ابزاری برای جبران کسری بودجه دولت ها بدل شده است. داده های سازمان خصوصی سازی، نشان می دهد که روند واگذاری سهام و بنگاه های دولتی از سال 1380 تا فروردین ماه 1404، عملکردی نوسانی داشته و در اغلب موارد در تحقق اهداف تعیین شده در قوانین بودجه، ناکام بوده است؛ به طوری که درصد تحقق درآمدهای پیش بینی شده ناشی از واگذاری ها در اکثر سال ها، پایین تر از سطح مورد انتظار بوده و تنها در سال های معدودی به بالای 100 درصد رسیده است. همین رفتار نوسانی و بدون برنامه ریزی، تراژدی خصوصی سازی در ایران را برملا می کند.

فقدان شفافیت را می توان یکی از دلایل اصلی ناکامی خصوصی سازی دانست که اتفاقا در ماجرای اخیر (توقف واگذاری سهام خودروسازان) به وضوح نبود شفافیت را شاهد هستیم. پس از آنکه صبح یکشنبه، اخبار ضدونقیضی درباره واگذاری سهام خودروسازان منتشر شد و در نهایت، رسانه ها با استناد به اطلاعات سامانه کدال و نامه محرمانه شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا از توقف هرگونه واگذاری سهام دو شرکت ایران خودرو و سایپا خبر دادند، اما دبیرخانه شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا و سازمان خصوصی سازی، واکنشی به نامه «فوق محرمانه» نشان ندادند و فقط بر ضرورت هماهنگی برای خروج کامل دولت از این دو شرکت خودروساز تأکید کردند. با این حال، قوه قضائیه در ساعت 21 شامگاه یکشنبه در اطلاعیه ای، منکر طرح این موضوع در شورای هماهنگی سران قوا شد؛ درحالی که می توانست از همان ساعات ابتدایی صبح یکشنبه و در شرایطی که آرامش روانی بازارها با انتشار این خبر بهم خورده بود، واکنش به موقع و درستی به این ماجرا داشته باشد.

فراز و فرودهای 20 ساله خصوصی سازی

در سال های نخست دهه 1380، خصوصی سازی با رویکردی محافظه کارانه و محتاطانه دنبال شد. براساس آمارهایی که سازمان خصوصی سازی منتشر کرده، در سال 1380 تنها 7.8 درصد از رقم تکلیفی محقق شد و این روند تا اواسط دهه با نرخ های زیر 30 درصد ادامه یافت. در سال 1387 نیز میزان تحقق به 50 درصد رسید، اما نقطه عطف در سال 1389 با تحقق بیش از 102 درصدی رخ داد که این جهش احتمالا به شتاب گرفتن سیاست های کلی اصل 44 و فشار برای کوچک سازی دولت برمی گردد. سپس با ورود به دهه 1390، اوج گیری درصد تحقق به 157 درصد رسید، اما این دستاورد پایدار نبود و در سال 1392 میزان تحقق به 46 درصد سقوط کرد و در سال 1394 نیز 58 درصد از هدف گذاری ها محقق شد. سال 1395، بهبود نسبی با تحقق 97 درصدی اتفاق افتاد، ولی مجددا فراز و فرودها ادامه یافت. البته سال 1398 با تحقق 135 درصدی و سال 1399 با تحقق چشمگیر 300 درصدی، استثناهای این ماجرا به حساب می آیند. معمولا چنین جهش هایی ناشی از واگذاری های بزرگ یا تأثیر شرایط اقتصادی خاص همچون تحریم ها و فشار بر منابع درآمدی دولت هستند که موجب تسریع واگذاری ها به منظور جبران کسری بودجه می شوند. به ویژه در سال 1399 که دولت دوازدهم به دلیل افزایش فشارهای مالی، بخشی از سهام شرکت های بورسی را در قالب صندوق های ETF به فروش رساند و درآمدهای غیرپایدار از محل بازار سرمایه جذب شد.

با این حال، از سال 1400 به بعد، روند تحقق واگذاری ها مجددا با افت شدیدی همراه شد و فقط 1.9 درصد از هدف گذاری ها محقق شد. در سال 1404 نیز این رقم به صفر نزدیک شد و به 0.003 درصد رسید. این ارقام نشان دهنده شکاف عمیق میان سیاستگذاری بودجه ای و واقعیت های اجرایی است. البته رقم سال 1404، مربوط به فروردین است که نیمی از آن تعطیلات بوده و طبیعتا تا پایان سال افزایش خواهد یافت، اما مقایسه آن با سال های گذشته، نشان می دهد که نسبت عملکرد به اهداف خصوصی سازی شدیدا کاهش یافته است. این چالش را می توان به عوامل متعددی، از جمله مقاومت نهادهای دولتی در مقابل واگذاری، ضعف زیرساخت های قانونی، مشکلات قیمت گذاری دستوری و ارزش گذاری بنگاه ها و عدم اعتماد عمومی به فرآیند خصوصی سازی، نسبت داد. به نظر می رسد برنامه های خصوصی سازی به دلیل عدم تطابق با شرایط اقتصادی کشور، از جمله تورم، رکود و تحریم ها، نتوانسته اند پایداری و انسجام لازم را داشته باشند.

از ماموریت اقتصادی تا پوشش کسری بودجه

از جمله نمونه های ناموفق واگذاری، کارخانه نیشکر هفت تپه است که در سال 1394 به بخش خصوصی واگذار شد، اما خریداران نتوانستند به تعهدات خود عمل کنند و کاهش بهره وری، عدم پرداخت حقوق کارگران و اعتراضات گسترده کارگری اتفاق افتاد. در نهایت، دولت مجبور شد برای حل بحران مجددا وارد کارزار شود و مالکیت این شرکت را پس بگیرد. شرکت های آلومینیوم المهدی و هرمزال نیز از دیگر مصادیق خصوصی سازی ناکام هستند که با قیمت گذاری براساس اجزای کارخانه و نه ارزش واقعی آن، به بخش خصوصی واگذار شدند. عملکرد این شرکت ها نیز پس از واگذاری شدیدا افت کرد و طبق گزارش رسانه ها، از 400 دیگ فعال، 300 دیگ پس از واگذاری از کار افتاد. عدم نظارت مؤثر پس از واگذاری، از عوامل اصلی این ناکامی محسوب می شود. همچنین دولت ها در قوانین بودجه سالانه، ارقام غیرواقع بینانه ای برای درآمد ناشی از واگذاری ها تعیین کرده اند که نشان دهنده استفاده ابزاری از خصوصی سازی برای تراز کردن بودجه های سالانه است.

در مجموع، کارنامه واگذاری ها در دو دهه اخیر، نشان می دهد که خصوصی سازی نه تنها به اهداف اصلی خود همچون افزایش کارایی، رقابت پذیری و کاهش تصدیگری دولت نرسیده، بلکه عملا به ابزاری برای تأمین کسری بودجه بدل شده است. متاسفانه منتقدان ناآگاه و اقتصاددانان چپگرا با اشاره به نمونه های شکست خورده خصوصی سازی، ادعا می کنند که فرآیند خصوصی سازی از اساس اشکال دارد و خصوصی کردن بنگاه دولتی یا بهره وری آن را کاهش می دهد و یا منجر به توزیع رانت و ناکارآمدی می شود؛ حال آنکه مشکلات به وجود آمده در شرکت های نیشکر هفت تپه، آلومینیوم المهدی و... به دلیل فرآیند اجرا و نحوه خصوصی سازی بوده و از نبود شفافیت، ضعف پایه های قانونی و عدم نظارت موثر، نشأت گرفته است. به نظر می رسد بدون اصلاحات ساختاری و شفاف سازی فرآیند واگذاری ها و پرهیز از نگاه درآمدزایی صرف، نمی توان به چشم انداز مثبت و موفقیت آمیز خصوصی سازی در ایران امیدی داشت.

ارتباط با نویسنده: [email protected]