نهادینه سازی داوری در اختلافات بانکی

داوری به زبان ساده به معنای حل و فصل اختلافات مالی و حقوقی افراد خارج از دادگاه و توسط داور یا داوران منتخب طرفین دعوی طبق اصول و ضوابط مشخص است؛ شیوه ای که بدون نیاز به طی تشریفات پیچیده قضایی به اختلافات مردم خاتمه می دهد و تعیین تکلیف می کند. داوری اگرچه ماهیت غیرقضایی دارد و در خارج از تشکیلات مراجع قضایی انجام می شود، ولی  وجه مشترک رأی داوری با رأی محاکم قضایی در این است که هر دوی این نهادها ماهیتا حل و فصل اختلاف یا به اصطلاح علما، فصل خصومت می کنند، اما هر یک با روش و اصولی مشخص و سرعت عمل متفاوت.

در کشورهای پیشرفته در کنار مراجع قضایی، نهادهای داوری تخصصی نیز وجود دارند که افراد در مراجعه به هر کدام از این دو نهاد یعنی محکمه داوری و محکمه قضایی آزادند. بنابراین داوری در این جوامع نهادینه شده و قابلیت اجرایی رأی داوری تقریبا همسان رأی مراجع قضایی است. در کشورمان نیز گامهای اولیه برای نهادینه سازی داوری در جامعه برداشته شده است. مجلس شورای اسلامی به منظور نهادینه سازی داوری در جامعه، در بند الف ماده 116 قانون برنامه ششم توسعه به قوه قضائیه ماموریت داده است: «در راستای کاهش مراجعه مردم به مراجع قضائی و تسریع در حل و فصل اختلافات، قوه قضائیه مکلف است با همکاری دولت به منظور افزایش حل و فصل اختلافات از طریق داوری، ایجاد و توسعه نهادهای داوری و اعتمادسازی و ایجاد اقبال عمومی و حمایت از آنها، تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه تمهیدات لازم را پیش بینی نماید.» گرچه در قانون برنامه ششم توسعه، تهیه و تصویب آیین نامه اجرایی قانون موردنظر صراحتا پیش بینی نشده است، اما در 13 بهمن ماه امسال ریاست قوه قضائیه «دستورالعمل ساماندهی حل و فصل اختلافات از طریق داوری و ایجاد و توسعه نهادهای داوری» را به منظور توسعه نهاد داوری در جامعه ابلاغ کرده است. در این دستورالعمل، تشکیلاتی به نام کانون داوری پیش بینی شده که وظایف آن بدین شرح است: «کانون داوری نهادی غیردولتی و دارای شخصیت حقوقی مستقل است که بر طبق اساسنامه مصوب و با تأیید و نظارت مرکز در استان ها تشکیل می شود و عهده دار وظایف دهگانه زیر است: 1-ترویج فرهنگ سازش و حل و فصل اختلافات از طریق داوری؛ 2-تلاش در جهت ارتقای دانش علمی و عملی در امور حقوقی و داوری از طریق برگزاری دوره های آموزشی و بازآموزی حرفه ای، همایش های تخصصی و انتشار نشریات علمی؛ 3-تلاش در جهت کاهش هزینه های داوری و اظهارنظر مشورتی درباره تعیین تعرفه ها؛ 4-ارائه نظر مشورتی به داوران و نهادهای داوری در راستای تقویت آرای داوری؛ 5-تلاش در جهت ارتقای سلامت نظام داوری و حفظ جایگاه و شأن داوران و نهادهای داوری و حمایت از حقوق صنفی و حرفه ای؛ 6-نظارت بر فعالیت های صنفی و حرفه ای داوران و نهادهای داوری و رسیدگی به تخلفات آنها براساس مقررات اساسنامه؛ 7-انجام اقدامات مقتضی به منظور تعمیم و گسترش خدمات بیمه درمانی برای داوران و کارکنان اداری نهادهای داوری و افراد تحت تکفل و ایجاد بستری مناسب جهت برخورداری از مزایای بیمه مسئولیت مدنی داوران و نهادهای داوری؛ 8-دریافت سهم کانون از درآمدهای داوری و مصرف آن در راستای انجام وظایف؛ 9-ارجاع دعاوی به مؤسسات و داوران عضو در صورت تعیین کانون به عنوان مقام ناصب؛ 10-سایر امور موضوع ماده ۳ دستورالعمل که از سوی مرکز تفویض می گردد.»

کسانی که با دشواری ها و سختی های کار قضایی و تشریفات قانونی و زمانبر آن حتی آشنایی مختصری دارند، به خوبی می دانند که حل و فصل اختلافات مردم از طریق داوری، موضوع مورد اختلاف را زودتر و با هزینه کمتر حل و فصل می کند و از بیم و امید فراوان و طولانی مدت خواهان و خوانده و بلاتکلیفی آنان در پیچ و خم دادرسی قضایی می کاهد؛ منتها بدین شرط که رأی داوران در چارچوب دقیق موازین حقوقی و قانونی توسط داوران صلاحیت دار و باسواد صادر شود و همانند آرای  قطعی محاکم قضایی از اعتبار و قدرت اجرایی قانونی برخوردار باشد. پس نمی توان حل و فصل اختلافات مردم را به داوری کسانی سپرد که با موازین حقوقی و قانونی بیگانه اند و با صدور آرای سست و بی پایه، اختلافات مردم را نه تنها حل و فصل نمی کنند، بلکه دامنه این اختلافات را افزایش می دهند. خوشبختانه «دستورالعمل ساماندهی حل و فصل اختلافات از طریق داوری و ایجاد و توسعه نهادهای داوری» تا حدود زیادی مرزها را مشخص کرده و اجرای صحیح آن قطعا تحولی مثبت در مسیر نهادینه سازی داوری در سطح جامعه ایجاد خواهد کرد.

البته تصور نشود که اقدام مجلس در زمینه نهادینه سازی داوری، محدود به بند الف ماده 116 قانون برنامه ششم توسعه است. چندین سال قبل از تصویب آیین نامه مورد بحث، مجلس در بهمن ماه 1380 قانون «اساسنامه مرکز داوری اتاق ایران» را تصویب کرده است. بنابراین مرکز داوری اتاق بازرگانی سال هاست که به عنوان یک نهاد قانونی داوری دارای جایگاه قانونی برای حل و فصل اختلافات مردم از طریق داوری است. پس در کنار «دستورالعمل ساماندهی حل و فصل اختلافات از طریق داوری و...»، «قانون اساسنامه مرکز داوری اتاق ایران» نیز وجود دارد. اما ظاهرا تعارض حقوقی پیچیده ای در مورد حدود صلاحیت قانونی مرکز داوری اتاق بازرگانی و دستورالعمل جدید قوه قضائیه مشاهده نمی شود؛ جز آنکه در ماده 3 دستورالعمل قوه قضائیه گفته شده: «برنامه ریزی، اعطای پروانه و تمدید آن، لغو پروانه، ساماندهی و نظارت در حوزه داوری برعهده مرکز توسعه حل اختلاف است. این مرکز می تواند بخشی از وظایف خود را به کانون های داوری واگذار نماید.» آیا این ماده از دستورالعمل قوه قضائیه بدان معناست که مرکز داوری در دایره تشکیلات مرکز توسعه حل اختلاف و زیر نظر آن قرار می گیرد یا خیر؟

صرف نظر از این مباحث، در حال حاضر حجم عظیمی از پرونده های اختلافی بین بانک ها و مشتریان در مراجع قضایی در حال رسیدگی است که هم وقت دادگاه های قوه قضائیه و هم انرژی تشکیلات حقوقی بانک های دولتی و خصوصی را می گیرد و دستیابی به معوقات بانکی را در کوتاه مدت منتفی می سازد. آیا بانک ها نیز مانند هر شخص حقوقی دیگری قانونا مجاز هستند به جای توسل به مراجع قضایی برای وصول مطالبات معوق، راه داوری را در پیش گیرند و تقریبا فارغ از تشریفات پرپیچ و خم دادرسی قضایی، نهادهای داوری را مرجع حل و فصل اختلافات خود و مشتریان قرار دهند؟ این موضوع، موافقان و منتقدان خود را دارد. مخالفان داوری در پرونده های بانکی اعتقاد دارند که پذیرش شرط داوری در قراردادهای تسهیلات بانکی و مراجعه بانک ها به نهادها و کانون های داوری به جای مراجعه به مراجع قضایی، از اعتبار قانونی و قدرت اجرایی قراردادهای تسهیلات بانکی ثبت شده در دفتر اسناد رسمی یا قراردادهای داخلی تسهیلات بانکی که بدون نیاز به مراجعه به دفاتر ثبت اسناد رسمی در بانک ها در چارچوب ماده 15 قانون عملیات بانکی بدون ربا تنظیم می شود، می کاهد و به تسهیلات گیرنده بدهکار فرصت حقوقی می دهد که هر لحظه به استناد شرط داوری، عملیات اجرایی مطالبات معوق را متوقف کرده و وصول مطالبات بانک تسهیلات دهنده را به تاخیر بیندازد.

افزون بر این مطلب، داوری در مطالبات معوق بانک های دولتی، با مانع قانونی اصل 139 قانون اساسی مواجه است. اصل 139 قانون اساسی در این زمینه می گوید: «صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد موکول به تصویب هیأت وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد. در مواردی که طرف دعوا خارجی باشد و در موارد مهم داخلی باید به تصویب مجلس نیز برسد. موارد مهم را قانون تعیین می کند.» به عقیده این دسته از صاحب نظران حقوقی، دعاوی مرتبط با مطالبات معوق بانک های دولتی از مصادیق بارز صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی است، زیرا این بانک ها دولتی هستند. بنابراین بانک های دولتی براساس مقررات اصل 139 قانون اساسی، حق مراجعه به داوری را ندارند. این استدلال با توجه به بند 2 ماده 2 قانون داوری تجاری بین المللی مصوب شهریورماه 1376، تا اندازه زیادی خدشه پذیر است، چراکه در قانون مورد اشاره آمده است: «کلیه اشخاصی که اهلیت اقامه دعوا دارند می توانند داوری اختلافات تجاری بین المللی خود را اعم از اینکه در مراجع قضایی طرح شده یا نشده باشد و در صورت طرح در هر مرحله که باشد با تراضی، طبق مقررات این قانون به داوری ارجاع کنند.» اطلاق و عموم مذکور در این قانون و عدم تفکیک بین اشخاص دولتی و خصوصی در مجاز بودن ارجاع اختلافات تجاری به داوری می تواند قرینه حقوقی مثبتی بر این موضوع باشد که بانک های دولتی نیز همانند بانک های خصوصی مجاز هستند اختلافات تجاری بین المللی خود را به داوری ارجاع دهند، اما شورای عالی کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی چند سال پیش بالاخره پس از بررسی و بحث های حقوقی فراوان، راه را برای ارجاع پرونده های تسهیلات معوق بانک های خصوصی گشود و آنان می توانند با توافق تسهیلات گیرنده بدهکار، حل اختلافات را به داوری بسپارند. فارغ از این مباحث، به نظر می رسد نهادینه سازی داوری و ترویج آن در سطح جامعه نیازمند تصویب یک قانون جامع، روشن و صریح است؛ قانونی که:

* دربردارنده ضوابطی مشخص برای تجویز و مطرح نمودن دعاوی حقوقی دستگاه های دولتی از جمله بانک های دولتی در نهادهای داوری است، تا دیگر کسی نگران نقض مقررات اصل 139 قانون اساسی نباشد.

* داوری اختلافات مردم نبایستی به افراد فاقد صلاحیت سپرده شود بلکه بالعکس، داوری در موضوعات مختلف باید تخصصی باشد. قطعا با گسترش و نهادینه سازی داوری می توان از فارغ التحصیلان باسواد رشته حقوق به عنوان داور در نهادهای داوری بهره برد و با فراهم آوردن فرصت شغلی متناسب با شأن آنان، مشکلات شغلی شان را برطرف ساخت. این موضوع در مورد پرونده اختلافات بانکی بسیار پراهمیت است. بنابراین کسی که آشنایی حرفه ای با مبانی بانکداری ندارد و انواع قراردادهای تسهیلات بانکی را نمی شناسد، نمی تواند داوری صاحب نظر در امور بانکی باشد.

* هزینه های قانونی داوری حتما بایستی پایین تر از هزینه های دادرسی قضایی باشد.

* امکان قانونی صدور دستور موقت یا تامین خواسته برای نهادهای قانونی داوری فراهم آید.

* و اینکه اعتبار قانونی و قدرت اجرایی رأی داوری باید همانند آرای محاکم قضایی باشد و موارد امکان نقض و شکستن رأی داوری به حداقل رسد.

نباید فراموش کرد که اساس داوری مبتنی بر انتخاب داور یا داوران توسط طرفین دعوی است، برخلاف مراجع قضایی که خوانده یا خواهان اختیاری در مورد انتخاب قضات موردنظرشان ندارند. این پدیده موجب می شود که شهروندان جامعه، داور موردنظر خود را از میان داورانی انتخاب کنند که آنان را قبول دارند و مورد وثوق آنهاست. در مجموع، «دستورالعمل ساماندهی حل و فصل اختلافات از طریق داوری و ایجاد و توسعه نهادهای داوری»، گامی مثبت برای نهادینه سازی داوری در جامعه است، اما کافی نیست. در این راستا، قانون مجلس باید تکلیف داوری مربوط به اموال دولتی و عمومی را تعیین و ضوابطی بسیار محکم برای اجرای آرای داوری نهادهای داوری تنظیم نماید تا از تراکم پرونده های حقوقی در محاکم قضایی جلوگیری شود و حل و فصل اختلافات، مردمی و غیردولتی شود و سرعت گیرد.