فرصت امروز: بنزین بار دیگر به یکی از موضوعات اصلی اقتصاد ایران تبدیل شده است. هر بار که سخنی از اصلاح مصرف سوخت، سهمیهبندی یا تغییر سازوکار توزیع بنزین مطرح میشود، نخستین پرسش افکار عمومی این است که آیا قیمت بنزین افزایش خواهد یافت؟ حساسیت جامعه نیز قابل درک است؛ بنزین فقط یک کالای انرژی نیست و تغییر قیمت آن میتواند بر انتظارات تورمی، هزینه حملونقل و حتی فضای عمومی اقتصاد اثر بگذارد.
با این حال، مسئلهای که امروز اقتصاد ایران با آن مواجه است بسیار بزرگتر از قیمت یک لیتر بنزین است.
اظهارات تازه رئیس سازمان بهینهسازی و مدیریت راهبردی انرژی دوباره این موضوع را مطرح کرده است. براساس توضیحات ارائهشده، هنوز هیچ تصمیم مکتوب و نهایی درباره طرح جدید بنزین اتخاذ نشده و سه سناریو در حال بررسی است. در عین حال، مصرف روزانه بنزین کشور در محدوده ۱۳۵ میلیون لیتر قرار گرفته؛ رقمی که نشان میدهد مسئله مصرف سوخت دیگر نمیتواند صرفاً به عنوان موضوعی مربوط به قیمتگذاری دیده شود.
پرسش اصلی این است: چرا کشوری که یکی از بزرگترین دارندگان ذخایر نفت و گاز جهان است، باید درباره تأمین بنزین مصرفی خود نگران باشد؟
پاسخ سادهای مانند «چون بنزین ارزان است» تمام واقعیت را توضیح نمیدهد. قیمت پایین بدون تردید در رفتار مصرفکننده اثر دارد، اما ناترازی بنزین حاصل مجموعهای از عوامل است؛ خودروهای پرمصرف، ناوگان فرسوده، ضعف حملونقل عمومی، گسترش شهرها، افزایش تعداد خودروها، قاچاق سوخت، محدودیت ظرفیت پالایشی و سیاستهای چند دهه گذشته همگی در شکلگیری وضعیت امروز نقش دارند.
به همین دلیل اگر مسئله فقط با تغییر قیمت حل شود، ممکن است هزینه بیشتری به مردم تحمیل کنیم بدون آنکه همه عوامل اصلی مصرف اصلاح شده باشند.
۱۳۵ میلیون لیتر بنزین کجا مصرف میشود؟
برای فهم بزرگی عدد ۱۳۵ میلیون لیتر کافی است آن را از مقیاس روزانه خارج کنیم. اگر مصرف در همین محدوده باقی بماند، صحبت از دهها میلیارد لیتر بنزین در طول یک سال است.
اما سؤال مهمتر از حجم مصرف، کیفیت مصرف است.
دو کشور ممکن است مقدار مشابهی بنزین مصرف کنند، اما با آن میزان سوخت ارزش اقتصادی کاملاً متفاوتی ایجاد کنند. اگر ناوگان حملونقل کشوری کممصرف باشد، شهروندان بخش بزرگی از سفرهای خود را با مترو و اتوبوس انجام دهند و حمل بار با ناوگان جدید صورت گیرد، هر لیتر سوخت میتواند کارایی بیشتری داشته باشد.
در ایران بخش مهمی از مصرف در خودروهایی اتفاق میافتد که فناوری موتور آنها با استانداردهای روز جهان فاصله دارد.
فرض کنیم دو خودرو برای پیمودن صد کیلومتر یکی شش لیتر و دیگری ۱۰ لیتر بنزین مصرف کنند. برای راننده هر دو خودرو، بنزین همان قیمت را دارد، اما خودروی دوم حدود ۶۷ درصد سوخت بیشتری برای انجام همان سفر مصرف میکند.
در مقیاس یک خودرو شاید تفاوت چندان بزرگ به نظر نرسد. وقتی این اختلاف در میلیونها خودرو و میلیاردها کیلومتر سفر سالانه ضرب شود، نتیجه به میلیونها لیتر مصرف اضافی در روز میرسد.
به همین دلیل سیاست بنزینی بدون سیاست خودرویی ناقص است.
نمیتوان از خانوار خواست مصرف سوخت خود را کاهش دهد اما گزینه اصلی او برای خرید خودرو همچنان محصولی با مصرف نسبتاً بالا باشد.
همین مسئله درباره حملونقل عمومی نیز صدق میکند.
اگر شهروند برای رسیدن به محل کار امکان دسترسی سریع و قابل اعتماد به مترو یا اتوبوس نداشته باشد، استفاده از خودروی شخصی دیگر صرفاً یک انتخاب اقتصادی نیست؛ گاهی تنها گزینه عملی اوست.
در چنین شرایطی افزایش قیمت بنزین ممکن است مصرف را تا حدی کاهش دهد، اما بخشی از جامعه توان جایگزینکردن شیوه حملونقل خود را ندارد و ناچار است هزینه بیشتری پرداخت کند.
این همان نقطهای است که اصلاح قیمت از اصلاح ساختار جدا میشود.
بنزین ارزان واقعاً چقدر ارزان است؟
قیمت روی تابلوی جایگاه سوخت فقط بخشی از هزینه بنزین است.
برای اقتصاد ملی، هر لیتر بنزین ارزش دیگری نیز دارد که اقتصاددانان آن را «هزینه فرصت» مینامند.
اگر یک لیتر سوخت در داخل مصرف نشود و امکان صادرات آن وجود داشته باشد، کشور میتواند در مقابل آن ارز دریافت کند. اگر برای پاسخ به مصرف داخلی نیاز به واردات ایجاد شود، باید برای همان لیتر ارز پرداخت کرد.
بنابراین تفاوت میان قیمت پرداختی مصرفکننده و ارزش اقتصادی سوخت بخشی از هزینه پنهان سیاست انرژی است.
این به آن معنا نیست که دولت باید بنزین را دقیقاً با قیمت جهانی به خانوار بفروشد. سطح درآمد، قدرت خرید و شرایط اقتصادی ایران با کشورهای دیگر متفاوت است و سیاست انرژی باید این واقعیت را در نظر بگیرد.
اما ارزان نگه داشتن یک کالا نیز هزینه دارد.
اگر مصرفکننده هزینه واقعی استفاده از یک منبع محدود را احساس نکند، انگیزه اقتصادی برای صرفهجویی کاهش پیدا میکند.
این مسئله در مورد بنزین زمانی مهمتر میشود که اختلاف قیمت داخلی و کشورهای اطراف بزرگ باشد. هرچه این فاصله بیشتر شود، انگیزه قاچاق نیز افزایش پیدا میکند.
در چنین شرایطی بخشی از یارانهای که با هدف حمایت از شهروند ایرانی پرداخت میشود ممکن است عملاً نصیب شبکههای قاچاق یا مصرفکنندگان خارج از کشور شود.
پس سیاستگذار با معادله پیچیدهای روبهروست.
افزایش قیمت میتواند فشار معیشتی و انتظارات تورمی ایجاد کند. تثبیت طولانیمدت قیمت نیز میتواند مصرف، قاچاق و هزینه بودجهای را افزایش دهد.
راهحل احتمالاً در هیچکدام از دو سر این طیف قرار ندارد.
سه راه پیش روی سیاستگذار
در بحث بنزین معمولاً سه گروه از سیاستها قابل تصور است: اصلاح قیمت، اصلاح سهمیه و اصلاح مصرف بدون تمرکز اولیه بر قیمت.
هرکدام مزایا و هزینههای خاص خود را دارند.
افزایش قیمت از نظر اقتصادی سادهترین ابزار برای کاهش تقاضاست. وقتی کالایی گرانتر میشود، مصرفکننده انگیزه بیشتری برای صرفهجویی پیدا میکند.
اما بنزین کالایی عادی نیست.
برای بسیاری از خانوارها مصرف سوخت در کوتاهمدت انعطاف کمی دارد. فردی که روزانه باید مسافت مشخصی را برای رسیدن به محل کار طی کند و حملونقل عمومی مناسبی ندارد، نمیتواند ناگهان مصرف خود را نصف کند.
بنابراین افزایش قیمت در کوتاهمدت میتواند بیشتر از آنکه مصرف را کاهش دهد، هزینه خانوار را بالا ببرد.
گزینه دوم اصلاح سهمیهبندی است.
در این مدل میتوان مقدار مشخصی بنزین با نرخ حمایتی در اختیار شهروند قرار داد و مصرف بیشتر را با قیمت متفاوت محاسبه کرد.
مزیت این روش آن است که حداقل مصرف ضروری خانوار همچنان حمایت میشود و مصرف بالا هزینه بیشتری خواهد داشت.
اما سهمیهبندی نیز پرسشهای مهمی دارد. سهمیه به خودرو تعلق بگیرد یا فرد؟ خانواری که خودرو ندارد چگونه از یارانه انرژی بهرهمند شود؟ رانندگان تاکسی و مشاغلی که مصرف سوخت بخشی از فعالیت اقتصادی آنهاست چه وضعیتی خواهند داشت؟
هر طراحی اشتباه میتواند گروهی را منتفع و گروه دیگری را متضرر کند.
گزینه سوم، تمرکز بر کاهش ساختاری مصرف است.
این مسیر کندتر است اما آثار ماندگارتری دارد: توسعه مترو و اتوبوس، اسقاط خودروهای فرسوده، افزایش استاندارد مصرف خودرو، توسعه خودروهای برقی و هیبریدی، اصلاح حمل بار و کاهش سفرهای غیرضروری شهری.
مشکل این گزینه آن است که نتیجه آن یکشبه ظاهر نمیشود.
ساخت مترو، نوسازی ناوگان و اصلاح صنعت خودرو به سرمایه و زمان نیاز دارد. در حالی که مسئله ناترازی سوخت امروز وجود دارد و سیاستگذار نمیتواند چند سال منتظر بماند.
به همین دلیل سیاست مؤثر احتمالاً باید ترکیبی از هر سه مسیر باشد.
اصلاح بنزین از کارخانه خودرو آغاز میشود
یکی از خطاهای سیاست انرژی این است که تمام مسئولیت مصرف را متوجه مصرفکننده کنیم.
راننده میتواند سبک رانندگی خود را اصلاح کند، سفرهای غیرضروری را کاهش دهد و در صورت امکان از حملونقل عمومی استفاده کند. اما او نمیتواند مصرف موتور خودرویی را که کارخانه تولید کرده تغییر دهد.
اگر قرار است مصرف بنزین کاهش پیدا کند، استاندارد مصرف خودرو باید به یکی از مهمترین شاخصهای سیاست صنعتی تبدیل شود.
خودروساز باید انگیزه اقتصادی داشته باشد که محصول کممصرف تولید کند و مصرفکننده نیز باید هنگام خرید خودرو تفاوت هزینه میان محصول پرمصرف و کممصرف را احساس کند.
مالیات و عوارض خودرو میتواند بر مبنای مصرف سوخت تنظیم شود. خودروهای کممصرف هزینه کمتری پرداخت کنند و خودروهای پرمصرف هزینه بیشتری.
اسقاط خودروهای فرسوده نیز باید سرعت بگیرد.
خودرویی که سالها از عمر آن گذشته، علاوه بر آلودگی بیشتر، معمولاً مصرف سوخت بالاتری نیز دارد. خارجکردن این خودروها از ناوگان میتواند همزمان دو مسئله آلودگی و مصرف انرژی را کاهش دهد.
توسعه حملونقل عمومی نیز باید بخشی از همان بسته اصلاح بنزین باشد، نه پروژهای مستقل.
اگر قرار است خانوار هزینه بیشتری برای مصرف سوخت بپردازد، باید در مقابل گزینهای واقعی برای کاهش مصرف داشته باشد.
اصلاحی که مردم آن را عادلانه بدانند
شاید مهمترین مسئله در هر سیاست بنزینی، اعتماد عمومی باشد.
تجربه نشان داده است تغییر سیاست انرژی فقط یک تصمیم اقتصادی نیست و آثار اجتماعی گستردهای دارد.
مردم میخواهند بدانند چرا اصلاح لازم است، درآمد حاصل از آن کجا مصرف خواهد شد و چه گروههایی هزینه بیشتری پرداخت خواهند کرد.
اگر جامعه احساس کند اصلاح قیمت فقط راهی برای تأمین کسری منابع دولت است، همراهی با سیاست کاهش پیدا میکند.
اما اگر مشخص شود منابع حاصل صرف توسعه مترو، نوسازی اتوبوسها، حمایت از خانوارهای کمدرآمد و کاهش مصرف انرژی خواهد شد، امکان پذیرش اجتماعی بیشتر میشود.
شفافیت در اینجا به اندازه خود سیاست اهمیت دارد.
دولت باید قبل از هر تغییر احتمالی، تصویر روشنی از مسئله ارائه کند: کشور چه میزان بنزین تولید میکند؟ چه مقدار مصرف میشود؟ هزینه تأمین هر لیتر چقدر است؟ میزان قاچاق چقدر برآورد میشود و ادامه وضعیت فعلی چه هزینهای خواهد داشت؟
وقتی جامعه ابعاد مسئله را بداند، گفتوگو درباره راهحل نیز عقلانیتر خواهد شد.
بنزین در ایران ارزان است، اما این به آن معنا نیست که هزینهای ندارد.
بخشی از هزینه را دولت میپردازد، بخشی به شکل فرصت صادرات ازدسترفته ظاهر میشود، بخشی در ترافیک و آلودگی هوا و بخشی در سرمایهای که باید برای افزایش تولید سوخت هزینه شود.
اصلاح این وضعیت نیز با یک تصمیم ساده درباره قیمت ممکن نیست.
ایران بیش از آنکه به «گرانی بنزین» نیاز داشته باشد، به یک سیاست جامع برای «ارزانتر کردن مصرف انرژی برای اقتصاد» نیاز دارد.
این دو مفهوم با یکدیگر تفاوت دارند.
ممکن است قیمت پرداختی مصرفکننده افزایش پیدا کند اما خودرو همچنان پرمصرف باشد و حملونقل عمومی توسعه پیدا نکند. در این صورت مردم پول بیشتری میپردازند، بدون آنکه مسئله اصلی حل شده باشد.
راه پایدار از اصلاح همزمان قیمت، سهمیه، خودرو و حملونقل میگذرد.
بحث امروز درباره سه سناریوی بنزینی را نیز باید از همین زاویه دید. مهم نیست در نهایت کدام سناریو انتخاب میشود؛ مهم این است که سیاست جدید فقط عدد روی تابلوی پمپبنزین را تغییر ندهد.
مسئله واقعی اقتصاد ایران قیمت یک لیتر بنزین نیست؛ هزینه ۱۳۵ میلیون لیتر مصرف در هر روز است.